指定居所监视居住法律监督初探

文◎党广锁 赵丽萍

指定居所监视居住法律监督初探

文◎党广锁*赵丽萍**

修订后的刑事诉讼法将于明年1月1日起正式实施，如何准确理解和正确开展对指定居所监视居住的决定和执行的法律监督，如何制定完备的指定居所监视居住法律监督配套细则，将是检察机关面临的紧迫课题，笔者拟对此提出一些粗浅的探讨，以期为司法的进一步完善积极建言。

一、关于指定居所监视居住的案件范围

修订后的刑事诉讼法第73条第1款规定“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，也可以在指定的居所执行”据此，指定居所监视居住的案件范围应当有两类：一是根据犯罪嫌疑人、被告人是否有固定住所进行限定，对于犯罪嫌疑人、被告人无固定住所，而又符合修订后的刑事诉讼法第72条规定的监视居住条件的，可以采取指定居所监视居住，因为犯罪嫌疑人、被告人无固定住所这种情形非常少，因此其适用也将很少；二是根据案件性质和社会危害程度以及保障侦查需要进行限定，对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，可以采取指定居所监视居住，这是指定居所监视居住主要针对的情形。指定居所监视居住不仅是保障刑事诉讼的需要，也必然涉及错误决定和执行的国家赔偿及审判后的刑期折抵等问题，明确其适用的案件范围，对于我们认真领会修订后的刑事诉讼法立法意图，准确执行法律，充分尊重和保障人权具有重要意义。

二、指定居所监视居住的决定和执行机关

修订后的刑事诉讼法规定了人民法院、人民检察院和公安机关对于符合逮捕条件、具有五种情形之一的犯罪嫌疑人、被告人以及符合取保候审条件但又不能提出保证人或交纳保证金的犯罪嫌疑人、被告人，可以采取监视居住。同时又明确规定监视居住由公安机关执行。由此可以看出，人民法院、人民检察院和公安机关都有权对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人决定监视居住；对犯罪嫌疑人、被告人的监视居住无论是由哪个机关决定的，都必须交由公安机关执行。

法律明确规定，人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法要实行法律监督，明确指定居所监视居住的决定和执行机关，就明确了检察机关对指定居所监视居住进行法律监督的对象。那么，具体到指定居所监视居住的执行机关而言，从法律规定看其执行机关仍然是公安机关，这是很明确的。确定指定居所监视居住的决定机关，需要结合其适用的案件范围具体而定：一是对于犯罪嫌疑人、被告人无固定住所，而又符合修订后的刑事诉讼法第72条规定的监视居住条件的，有权决定指定居所监视居住的机关应当是人民法院、人民检察院和公安机关，可适用于任一诉讼阶段，当然这是一种非常少的情形；二是对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，法律明确规定其决定机关是人民检察院和公安机关，其仅适用于案件侦查阶段，是指定居所监视居住的主要情形。由此我们可以明确指定居所监视居住的决定和执行机关，这对于我们依照法律正确开展指定居所监视居住的法律监督工作具有重要意义。

三、承担指定居所监视居住法律监督职能的部门

指定居所监视居住是修订后的刑事诉讼法增加规定的新制度，且法律规定人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行进行法律监督。那么对于检察机关而言，由哪个部门承担对指定居所监视居住的法律监督职能呢？众所周知，指定居所监视居住入法，其意义在于尽量减少羁押以保障犯罪嫌疑人、被告人的人权并且保障侦查工作的需要，其产生应当是从原来的逮捕适用中分离出来的一种情形。且从前述分析中，可以看出指定居所监视居住主要适用于刑事侦查阶段。从检察机关内部职能承担划分情况看，侦查监督部门承担对逮捕的审查批准、审查决定职能，承担对侦查机关和本院侦查部门侦查活动是否合法的侦查监督职能，承担立案监督职能等，所有这些职能的履行都处于对侦查阶段，侦查监督部门履行这些职能对于有效促进侦查活动的规范化和保障侦查活动的正当性具有重要作用。指定居所监视居住，主要针对涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的这种情形，其适用主要在侦查阶段（当然这并不能排除我们前面分析的对于犯罪嫌疑人、被告人无固定住所适用指定居所监视居住情形）。从实施法律监督的统一性、便宜性、时效性以及对不当决定和执行的及时纠正等要求看，笔者以为指定居所监视居住的法律监督职能，由侦查监督部门承担更为适宜，更能满足对指定居所监视居住进行法律监督的立法意图。

四、指定居所监视居住法律监督的程序设计

（一）指定居所监视居住决定的报备程序

如前文所述，指定居所监视居住的决定，根据犯罪嫌疑人、被告人无固定住所而适用的，可以由人民法院、人民检察院、公安机关在任一诉讼阶段作出决定；根据涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查而适用指定居所监视居住的，须经上一级人民检察院或者公安机关批准。由于人民检察院依照法律对指定居所监视居住实行法律监督，其监督案件的来源，应当由作出指定居所监视居住决定的机关和执行机关即公安机关向人民检察院侦查监督部门报送备案。同时对于报送备案的期限应当作出明确的规定，以避免因规定不清、执行扯皮而使备案制度虚设，笔者以为一般以十日为宜，即有关机关在作出指定居所监视居住决定或者公安机关接到执行通知的相关材料之日起十日以内，向人民检察院报送案件材料和执行情况材料备案。

检察机关指定居所监视居住的决定，应当按以下程序作出：检察机关反贪污贿赂部门，对于特别重大贿赂犯罪，在犯罪嫌疑人住处执行监视居住有碍侦查的，经主管检察长审核、检察长同意，由反贪部门制作指定居所监视居住的请示报告，报上一级检察院反贪部门审查。上一级院反贪部门收到下级院反贪部门提交的指定居所监视居住的请示报告后，应当进行审查，对于符合指定居所监视居住条件的，应当填写同意适用指定居所监视居住的审查意见，经主管检察长审核，由检察长作出同意适用指定居所监视居住的决定，并通知请示的下级检察院反贪部门交由同级公安机关执行。上一级检察院反贪部门在审查中发现案件不符合指定居所监视居住条件的，应当书面说明理由，经主管检察长审核，由检察长作出不同意指定居所监视居住的决定，并通知请示的下级检察院执行。对上级检察院的决定，下级检察院应当执行，并将执行的情况报告上级检察院反贪部门。下级院认为不同意指定居所监视居住的决定确有错误的，可以向上一级院反贪部门提出复议申请，但是不能停止对上级院决定的执行。上述报送和审查案件的时间，都应规定明确的期限，笔者以为一般以十日为限，以保障犯罪嫌疑人的人权以及诉讼的顺利进行。

（二）指定居所监视居住决定和执行的法律监督程序

指定居所监视居住决定报备以后，人民检察院侦查监督部门应当对决定的作出和执行是否合法进行法律监督。

1.对指定居所监视居住决定应具体审查。犯罪嫌疑人是否符合修订后的刑事诉讼法第72条规定的监视居住的条件；人民法院作出的指定居所监视居住的决定，被告人是否属于无固定居所的，人民检察院反贪部门作出的指定居所监视居住的决定，是否属于特别重大贿赂犯罪且在犯罪嫌疑人住处监视居住有碍侦查的情形，公安机关作出的指定居所监视居住的决定，犯罪嫌疑人是否属于无固定居所的，或者涉嫌案件的性质是否属于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪且在犯罪嫌疑人住处监视居住有碍侦查的情形；人民检察院反贪部门和公安机关所作出的指定居所监视居住的决定，是否是由侦办案件的上一级检察院反贪部门或者公安机关作出；指定居所监视居住决定是否经法院院长、检察长或者公安局长同意作出等。如果在审查中发现，指定居所监视居住的决定违反法定的监视居住条件、或者不属于法定的几种特殊情形、或者决定主体和审批程序有误，应当向决定机关提出撤销、变更指定居所监视居住决定的意见或者纠正执法不当的等检察建议，有关机关接到通知后应立即执行，并将执行情况通知人民检察院侦查监督部门。

2.对指定居所监视居住决定的执行应具体审查。指定居所监视居住的执行主体是否是公安机关；公安机关是否向犯罪嫌疑人、被告人宣读并严格执行修订后的刑事诉讼法第75条的规定，是否依照法律规定暂扣护照等出入境证件、身份证件、驾驶证件等；公安机关执行监视居住的地点是否属于羁押场所、专门的办案场所；在执行期间是否存在侵犯犯罪嫌疑人、被告人合法权利的行为；对于犯罪嫌疑人、被告人违反刑事诉讼法第75条的规定情节严重应当逮捕的，是否予以先行拘留；监视居住的期限是否超过6个月，对于监视居住期限即将届满的，是否及时通知决定机关予以解除或者变更强制措施等等。指定居所监视居住对于限制犯罪嫌疑人的人身权利的强度，应当高于普通的监视居住，低于拘留逮捕，一般认为处于半羁押状态。为了兼顾保障犯罪嫌疑人、被告人人权和保障诉讼的进行，法律增加了此项规定，并且规定其期限应当折抵刑期。因此，指定居所监视居住执行的法律监督，应当严格依照法律规定开展，对于公安机关在执行过程中出现的执法不当应当及时提出检察建议予以纠正，以确保刑事诉讼法关于指定居所监视居住规定立法意图的实现。

（三）指定居所监视居住法律监督的效力

人民检察院要对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行有效的法律监督，需要赋予法律监督的手段和效力，以确保修订后的刑事诉讼法关于指定居所监视居住立法意图和价值的实现。检察机关法律监督的手段比较传统和单一，监督的效力对监督对象并没有应有的约束力或强制力，基本上是靠监督对象自愿接受监督来实现监督目的和效力，但对于监督对象拒不接受法律监督意见的，除了请求上级检察院向相关同级机关（监督对象的上一级领导机关）提出监督意见的手段外，并无其它更加有力的手段和做法，这在一定程度上影响了检察机关法律监督的权威和效力，也降低了法律监督的效果。

为了确保修订后的刑事诉讼法增加规定的指定居所监视居住的依法、规范和正确适用，切实保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，通过法律监督有力纠正不当的执法行为，笔者以为在保留传统意义上的法律监督手段及救济途径的基础上，增加规定对决定机关和执行机关具体执法人员故意严重违反法律规定，决定和执行指定居所监视居住造成严重后果的，检察机关可以建议更换办案人员、发出检察建议要求给予纪律处分、对构成犯罪的依法追究其刑事责任等，以确保检察机关法律监督的权威和效力，有效规范侦查执法活动。

五、关于指定居所监视居住的几点立法建议

指定居所监视居住的规定，是我国刑事诉讼法的又一重大进步，对于减少不必要的羁押、保障公民人权等具有重要而深远的意义。这项新的法律规定必将在司法实践中不断发展和日臻完善。就目前而言，笔者以为还应在立法技术等层面解决一些不足，以促使这项新的法律制度更加趋于完备。

（一）完善指定居所监视居住法律体系的立法建议

修订后的刑事诉讼法第74条规定“指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日；被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日。”这一规定充分考虑了指定居所监视居住对限制相对人的人权的较大强度，其内容和意义都无可厚非。笔者想要指出的是，指定居所监视居住期限折抵刑期的规定，涉及刑期确定的问题，应当属于刑事实体法规范的范畴。在我国刑法总则第3章第1节刑罚的种类的规定中，有关刑期折抵的规定散见于刑法第41、44和47条，分别规定了判决前先行羁押的，羁押一日折抵管制刑期二日、折抵拘役刑期一日和折抵有期徒刑刑期一日。为使立法技术的统一和法律体系的完备，笔者以为修订后的刑事诉讼法第74条的内容，应当采取相同的立法技术，将其分别规定在刑法第41、44和47条，既有助于程序法和实体法的体系完整，又方便法律的引用和操作。

（二）增加对错误决定指定居所监视居住的国家赔偿的立法建议

指定居所监视居住对于限制犯罪嫌疑人的人身权利的强度，应当高于普通的监视居住，低于拘留和逮捕，一般认为是一种半羁押状态。而且法律也规定了对于这种半羁押状态，指定居所监视居住的刑期在确定被告人的具体刑罚和刑期的时候，要进行相应的折抵。由于侦查、起诉以及审判等诉讼行为不可避免地存在发生错误的情形，那么对于错误适用指定居所监视居住的无辜的犯罪嫌疑人和被告人，法律应当设置救济的途径，以维护公民合法的权利。因此，笔者建议应当在国家赔偿法中增加规定，对于没有实施犯罪行为的犯罪嫌疑人和被告人，如果错误适用了指定居所监视居住，应当赋予其依据相关的决定申请国家赔偿的权利，对监视居住的实际期限比照拘留、逮捕的赔偿额度，减半进行国家赔偿，以救济公民受损的权利。

*陕西省人民检察院侦查指挥中心主任［710004］

**陕西省咸阳市人民检察院法律政策研究室主任［712000］