市场流通法制建设的回顾与思考

尚 珂

（北京物资学院劳动科学与法律学院，北京市101149）

一、市场流通法制建设的回顾

改革开放以来，我国在建立和完善全国统一、开放、竞争有序的现代市场体系的立法方面发展很快。在20世纪90年代前后，相继颁布了《中华人民共和国产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《价格法》、《招标投标法》等法律，建立了商品流通市场运行的基本法律规则。此外，结合市场发展的需要，我国还制定了许多与市场流通领域相关的法律法规、部门规章和地方法规等规范性文件，达1000多项。这个阶段流通法制建设的特点是侧重于规范市场行为，反对不正当竞争，保障经营者、消费者合法权益。这些文件在规范和促进市场流通经济发展的过程中发挥了积极作用。

2000年后，随着市场经济的发展，商品流通业不断变革，流通资源发生着新的调整和组合，大量流通企业集团、第三方物流企业、电子商务运营商、各种商品的批发市场等流通企业不断产生，外资流通企业的进入，连锁经营、直销、特许经营、专营等新型业态的出现，物流方式的多样化，给流通领域带来复杂多样的问题，如传统业态的生存问题、市场公平竞争问题、产品责任问题、市场垄断问题等，流通领域的法制建设也在不同层面展开。

商务部2003年成立后，成为我国市场流通行业主管部门，开始对现行法律规章进行梳理，并结合市场流通发展需要，提出了《建立健全我国市场流通的法律体系框架》，作为今后一段时期流通法律工作的指导。该框架将整个市场流通相关法律划分为5个方面，即市场主体法律制度、市场行为法律制度、市场秩序法律制度、市场监测调控与管理法律制度和信用管理法律制度。在市场主体法律制度方面，主要完成流通领域的主体如批发商、零售商、经纪人、交易市场、商业与行业协会等的主体的准入及管理规范制度；在市场行为的法律制度方面，针对市场出现的多种新型流通业态及其经营行为，如连锁/特许经营、无店铺销售、电子商务、物流、分期销售付款销售等，建立各类流通业态企业的准入退出制度、组织设置、开业条件、经营规范等；在市场秩序法律制度方面，要建立反垄断法律规范、完善反不正当竞争、商事交易管理、价格、知识产权等方面法制建设；在生活必需品、特殊商品、特殊行业等领域，将加强市场监测调控与管理规范；另外，信用法律制度也是流通法律制度体系不可或缺的组成部分。该市场流通法律体系的框架搭建既是对现有法律的梳理，也是对未来立法的规划。2005年以后，我国市场流通法制建设进入了快速发展时期。

二、市场经济核心法——反垄断法制建设与完善

1.反垄断法颁布前的市场状况

我国加入世贸组织后，市场流通领域特别是商业零售领域逐步开放，市场结构发生了巨大变化，原本处于弱势从属地位的零售商，在规模、业态、经营模式等方面全面发展。国内大型的连锁企业、便利店、购物中心等纷纷涌现，通过整合、兼并等方式形成了一些零售巨头；较早进入中国市场的外资零售企业也通过股权控制、资产并购等多种方式，取得中国境内市场优势，并以渠道控制方式逐渐走向市场的前台，而且变得越来越强势。零售商地位的提升，使其有机会滥用这种优势地位损害供应链上游供应商的合法权益，特别是对中小生产企业的影响更为严重，甚至造成其生存困难。问题主要集中在三个方面：一是交易中的不公正条款。一些零售商滥用其在销售渠道方面的优势地位，迫使中小供应商接受不公平的格式条款，损害了供应商的利益；二是设置不合理的收费，转嫁经营成本。零售商通过向供应商收取名目繁多、数额巨大的各种费用，或变相索要商业贿赂，使供应商不堪重负；三是拖欠货款。一些零售商对供应商货款久拖不还，用于自身的扩张，严重影响了供应商乃至整个产业的健康发展，甚至引发连锁债务危机，影响社会稳定。

2006年国家商务部、发展与改革委员会、公安部、税务总局、工商行政管理总局联合发布了《零售商供应商公平交易管理办法》，之后又出台了《零售商促销行为管理办法》，针对零供交易中的强势方零售商的行为进行强制约束，适当保护供应商利益。但是，这两个办法在执行中并未产生期望的效果，滥用优势地位、不公平交易行为仍屡屡发生，并未得到抑制和缓解。主要原因是该规范法律位阶低，缺乏强制性措施，不能发挥法律威慑作用。

2007年我国颁布了《中华人民共和国反垄断法》并于2008年实施。反垄断法是市场经济的核心法，被称为市场经济宪章。我国反垄断法的颁布，对于制止垄断行为、保护公平竞争、规范市场经济秩序、保障社会主义市场经济健康发展，具有十分重要的意义。

2.反垄断法律制度的建设与完善

国际上反垄断立法和执法已有一百多年的历史，欧美等国家和地区已经形成了比较成熟的经验和做法。实行市场经济体制的国家，大多建立了反垄断法律制度，虽然法律名称各有不同，内容和立法形式也有一些区别，但其宗旨是相同的，即反对市场垄断行为，建立公平竞争的市场秩序。

我国反垄断法从起草动议到出台历时13年，整个立法过程反映了我国市场经济从发展到逐步完善的过程，也反映了我们对竞争、市场以及反垄断法律制度认识的不断深入。我国反垄断法律制度的主要内容与其他各国反垄断法的规定基本一致，如被称为反垄断法律制度3大支柱的禁止垄断协议，禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中，对涉嫌垄断行为的调查、法律责任等程序与救济手段。此外，根据我国经济发展的现状，我国反垄断法对滥用行政权力排除、限制竞争行为即行政性垄断行为也作了禁止性规定。相应地在借鉴国际经验和充分考虑我国实际情况的基础上，反垄断法确立了垄断协议豁免制度、市场支配地位推定制度、经营者集中申报制度、经营者承诺制度等。据此，我国反垄断法明确了反对市场垄断行为的基本法律框架。

在我国，市场流通的监管主体主要是各级行政主管部门，现有的监管制度在纵向上实行中央与地方之间的分权设计，横向上实行不同部门之间的分权设置。针对市场反垄断法的监督执法职责，根据国务院三定方案权限分工由国家商务部、工商行政管理总局、发展与改革委员会三个行政主管部门负责监管。其中商务部主要是通过对经营者市场集中行为的监管，实现反垄断执法职能；工商行政管理总局主要负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争方面的反垄断执法工作，价格垄断行为除外；价格垄断行为主要是由国家发展与改革委员会进行监管。

基于《反垄断法》作为上位法，相关政府监管部门在执行层面上，针对其职责范围内容从实体规则和程序规则两方面进行了法律细化。

商务部为实行对经营者集中的监管职能，颁布出台了《经营者集中申报办法》和《经营者集中审查办法》，制定了《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》和《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》。工商行政管理总局相继公布了《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》3个实体规章和2个《反垄断法》配套程序规章，即《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序的规定》、《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》，完善了工商行政管理机关反垄断执法的依据。国家发展与改革委员会对价格垄断问题，2011年出台了两部《反垄断法》配套规章，即《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》，阐明了国家发展与改革委员会对价格垄断行为如何执行《反垄断法》的具体内容。

上述配套规章进一步落实了我国反垄断法的内容，完善了反垄断法制建设体系，也推进了市场经济法制核心内容的建设，即反对垄断，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者和社会公共利益，促进市场健康发展。

三、关于完善市场流通法制建设的思考

1.明确市场流通法制建设的指导思想与法律价值

改革开放以来，我国市场流通领域制定和出台了方方面面法律、法规、规章等规范性文件，其中，法律8部、行政法规4部、部门规章（规定、办法）47项，其他规范性文件1000多个，对市场流通产业的经济活动起着确认、保障和促进的作用，但缺乏从系统、全局角度出发进行的整体设计。单项的市场流通立法或者规章固然能够在市场流通中的某一个或几个环节内贯彻一项或数项市场流通法的价值观念，但是无法在整个市场流通中实现诸多市场流通法律价值观念的和谐融洽。因此，立法者需要全局性的考虑，以相对稳定的立法指导思想和立法价值理念指导市场流通立法，消除或避免市场流通法律文件间的冲突，将各项法律制度整合为有机整体，建立内在和谐的市场流通法规范体系。

（1）国家的适度干预和对消费者权益保护应为我国流通法制建设的指导思想。

在市场经济的发展过程中，市场经济价值规律起着自主调控经济运行的作用。但由于市场运行条件的缺失及市场主体对利益无限度的追求，也会造成市场失灵，从而影响经济的健康发展。在此情况下，政府对市场流通的干预是保障正常市场经济秩序的必要手段。为避免市场失灵，国家应当采取适度干预经济的态度，当市场机制失效时，国家干预需加强，而当市场机制功能恢复时，国家干预则需递减。国家适度干预的标准应定位于维护市场流通的稳定、实现流通的安全与效率。

保护消费者权益的理念来自于以追求社会利益为本位的经济法属性。市场流通法属于经济法的范畴，其追求应以社会利益为本位。在保护和协调社会利益的过程中，国家对市场流通的干预应以保护处于相对弱者地位的消费者整体利益为核心，整顿和规范市场流通秩序，为消费者提供安全放心的市场环境。流通立法应该以消费者权益保护为导向构建市场流通法律制度，这在各国关于市场流通的政策和立法上已经有所体现。

（2）保障流通安全、提高流通效率应为市场流通立法的价值目标。

安全与效率是市场流通法制建设的核心，其中市场流通的安全包括流通本身的安全和流通结果的安全，前者是要实现一种充分、有序的竞争状态，后者主要是从流通效果的角度考虑。现代经济是消费约束型经济，无论是生产还是流通，其最终都要受消费的制约。因此，消费或消费者的安全就成为了流通的终极目标。反过来说，流通安全的实现与否要通过消费者的安全是否得到保障来验证。只有消费者安全了，流通安全才能是成功的。从这种意义上看，保护消费者安全显然是市场流通法律体系建设中的重要追求目标。

提高流通效率这一法律价值主要是指如何实现流通运行的合理化，对流通效率的追求可通过制度创新、技术创新、流通设施的合理规划展开。

2.建立、完善市场流通立法后评估制度

改革开放以来，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，市场流通经历了一个从无到有的建设过程。在此过程中，流通法制建设也随着市场的发展而日渐繁荣。但是，事物的发展总是遵循着这样的规律，在解决了既有问题的同时又带来新的问题。一项法律制度产生后，并非一劳永逸，随着立法背景时过境迁和法律实施外部条件不断嬗变，不少问题与不足在长期的法律实践中必然会暴露出来。因此，对现有法律制度的评估是非常必要的。

立法后评估又称立法效果评估，就是法律法规实施后对其进行立法质量评估，通过对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成效，发现法规实施后存在的问题。立法后评估以实证调查为基础，为法律规则的立、改、废提供实践依据。

国外对立法后评估开展的较早，如美国、日本、韩国、英国等均已开展。美国早在20世纪60年代即兴起对行政立法成本与效益的评估，80年代进入全面“成本—效益”评估阶段，通过几十年的实践，无论在联邦层面，还是州的层面，美国都逐步完善了行政立法评估制度并取得一定的实效。[1]日本的立法后评估制度是先从地方发展起来的，然后由中央政府加以推广，最后在所有部门和行业实施，2002年日本开始实施《政策评估法》，这标志着日本政策评估制度的成熟。该法实施后，日本文部省、国土交通省等省厅级地方自治体都全面开展政策评估活动，对各种形式的行政立法（规章）进行系统的评估。日本立法后评估实践取得了显著的成效，其直接的结果是使政府清理了一大批政府规章。[2]

我国2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确要积极探索对政府的立法项目尤其是经济立法项目的成本收益分析制度。同时进一步指出应当进行立法后的影响评估，以便促进法律的及时更新、修改和定期清理。随后国务院在全国范围内展开了立法评估项目试点工作。目前我国对行政规章的后评估包括两个层面：一是国务院个别部门对本部门的规章进行立法后评估，如国土资源部2010年6月1日通过的《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》；二是省、市各级地方政府对本省、市地方行政规章进行的立法后评估，如广东、山东、甘肃、云南、上海、浙江、福建、重庆、北京、湖北、吉林、黑龙江、武汉、大连、青岛等省市地方立法后评估工作均已开展，并在实践中取得一定的效果，许多地方还颁布了地方行政规章后评估实施办法等规定。

立法后评估是法制建设活动中的重要环节，对于立法水平的提高和立法过程的健全具有极其重要的意义。立法后评估的作用体现在三个方面：一是发现法律规范的漏洞，并予以修正；二是加强法律规范的执行，提高执法水平；三是有效降低立法成本，提高立法效率。在市场流通法制建设中，我们需要从实证角度对不同政策、法规作出验证和预测，并从规范上对立法效益进行评价，进而推动我国市场流通法制建设进一步完善。

[1]王瑞.行政立法效益评估——美国的做法及启示[J].行政与法，2010（4）：91.

[2]汪全胜.日本的立法后评估制度及其对中国的启示[J].中州学刊，2009（5）：89-90.