浅论我国失业人员再就业保障制度

王芳，王钊

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

改革开放以来，我国人民群众的生活水平得到了很大的提高，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就。然而这种增长也伴随着失业问题的加剧。失业已成为各国经济增长与发展的共同障碍。面对逐年递增的失业大军，完善的失业人员再就业保障制度的建立迫在眉睫。本文将以我国下岗失业问题的现实情况和再就业的现状为背景,借鉴西方各国解决就业问题的经验,提出进一步优化我国失业人员再就业保障制度的建议。

一、我国再就业保障制度的相关概念界定

所谓就业（Employment），就是指具有劳动能力的公民在法定劳动年龄内从事有一定劳动报酬和劳动收入的合法职业。[1]就业者（Employers），又称劳动者，指从事一定社会经济活动并取得劳动报酬或经营收入的人员。

而与就业相对应的现象——失业（Unemployment），于1994年《劳动法》颁布后才开始出现在我国的官方用语中，是指在一定统计时期内，符合法定劳动年龄、有就业能力并且有就业要求的人口没有就业机会的经济现象。

根据国际劳工组织（ILO）定义，失业者是指在参照期内无工作，但目前能够工作并寻找工作的某一特定年龄以上的所有人员。[2]根据我国人力资源与社会保障部的界定，“失业人员”指具有非农业户口，在法定劳动年龄内（16岁以上，男50岁以下，女45岁以下），有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。其中，虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视为失业。[3]由此可见，失业者的必要条件有三个：一是必须在法定劳动年龄范围以内；二是必须具有劳动能力；三是劳动者必须具有就业愿望却没有找到工作。那些在某一期间内不论是否有工作机会都不愿就业的人（即自愿失业者）不能称为失业者，不计入劳动力人口范围，因为无法通过经济手段和政策来消除，因此不是我们所研究的范围。

处于转型期的中国创立了一个新的概念“下岗”。“下岗”作为公开失业和就业之间的一种状态，它的字面意思是“从自己的工作岗位上下来”，下岗是一种职工没有了生产任务的长期离职状态。根据官方定义，下岗人员是指“由于用人单位生产和经营状况等原因，已经离开本人的生产或工作岗位，并已不在单位从事其他工作，但仍与用人单位保留劳动关系的职工是下岗工人”。[4]也就是说下岗是中国从计划经济向市场经济转化时产生的特殊现象。

再就业（Reemployment）指由就业转失业的人员重新就业的现象或状态。我们国家很长一段时期内不提“失业”而用“待业”代替，后又合法化了“下岗”一词，但不提并不代表没有失业的现象。随着我国市场转型，失业问题日益严重，失业会给个人、家庭和社会带来非常消极的影响，所以健全我国失业人员再就业保障制度就显得尤为重要。

二、我国失业人员再就业保障制度的发展

（一）计划经济时期的就业政策

建国初期，社会主义改造的过程中出现了严重的就业压力。针对这种形势，我国政府采取了一系列重要举措，实行“以工代赈为主，以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金为辅”的救济原则。[5]这也就是国家普遍劳动就业政策的雏形。50年代我国正式确立了统包统配制的就业政策，在这种制度下，国家对城镇劳动力统包统配，劳动者的工资、福利、保障全部由国家承担。

计划经济时期，全民所有制企业和集体所有制企业占了用工单位的绝大多数。这种劳动力统一调配政策虽说和当时优先发展重工业的路线是相适应的，但这种做法限制了单位和劳动者的双向选择的权利，抹杀了劳动者自主创业的积极性。

（二）我国经济体制改革时期的再就业政策

80年代，随着改革开放及我国经济体制转型，市场竞争日益加剧，国有企业依靠释放富余的劳动力来缓解压力，大量的劳动力下岗、失业，给社会带来了巨大的风险。为配合劳动用工制度改革，1980年中共中央召开了会议，提出了在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针。[6]1981年国务院提出在发展国有经济的同时，大力发展集体经济，鼓励个体经济发展，为再就业开辟了多种渠道。

1995年我国政府推出了“再就业工程”，实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置的就业工作方针，其中的核心部分就是在上海试点成功的“再就业服务中心”。为了在稳定中求发展，我国政府提出建立下岗工人再就业服务中心。政府要求凡是有下岗职工的国有企业必须建立再就业服务中心，为下岗人员提供为期三年的过渡期就业保障服务，其任务是提供包括经济补助，职业再培训和工作介绍在内的综合性服务和福利。再就业服务中心的资金由地方政府、企业和社会保险基金三方分摊。“再就业服务中心”被视为“有中国特色的社会保障体系”的重要组成部分。[7]

再就业服务中心在全国范围内的推广促进了我国劳动力市场的改革，但因为资金来源以及地方政府对该问题的重视程度等原因，再就业服务中心在运行中出现了一系列的问题。随着下岗政策的调整，“再就业服务中心”也逐步关闭，完成了自己的历史使命。

（三）我国新时期的再就业工程

为了解决下岗失业人员再就业问题，我国政府在2002年下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，出台了一系列再就业政策。2005年，国务院下发《进一步加强就业再就业工作的通知》，将扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，发展民营经济，开发和创造就业岗位；积极开展再就业培训，提高劳动者自身素质；发展劳务派遣公司，同时为下岗失业人员提供最低生活保障和失业保险等基本保障制度。

2008年我国实施了《就业促进法》，以法的形式确立了促进就业再就业的各种措施。其中比较重要的举措有：1）国家鼓励企业增加就业岗位，对扶持失业人员和残疾人就业的企业、人员依法给予税收优惠。2）建立公共就业服务机构，其主要的职责是免费为劳动者提供就业信息咨询、职业介绍、职业培训、就业援助和失业登记等服务。3）充分发挥社会力量，设立职业中介机构。4）发展职业教育和培训，通过职业院校、职业技能培训机构、在职培训等方式进行。5）积极开展就业援助，为弱势群体创造再就业岗位，对聘请此类人员的用人单位，实行税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等；政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员。

总的来说，我国现行再就业政策主要由以下10项构成：低保政策、小额担保贷款政策、个体经营收费优惠政策、再就业税收政策、再就业培训政策与服务、创业优惠政策、再就业职业指导服务、就业援助政策、从事非全日工作、临时性工作等享受社会保险补贴政策。[8]可以看出进入21世纪我国以市场为主导、以政府调节和指导为辅的再就业政策已逐步确立。

随着再就业制度的全面推进，经过各级政府和社会各方的努力，再就业工作有了较大的进展。各地把发展第三产业作为重点，再就业规模不断扩大，就业结构进一步优化，形成经济发展与扩大就业的良性互动。2010年全年城镇新增就业人员1168万人，有547万下岗失业人员实现了再就业，就业困难人员再就业165万人（见图1）。[9]

图1 近五年城镇下岗失业人员再就业人数 单位：万人

三、西方国家促进就业和再就业措施及借鉴

世界上很多国家在促进失业人员再就业方面积累了丰富的经验。这里主要介绍德、美、日三个国家在促进再就业方面的措施并加以借鉴，以有效促进我国再就业保障制度的发展。

（一）国外促进失业人员再就业的措施

1.德国

德国促进再就业的措施有：第一，提供工资性补贴。德国政府对因非经营性原因裁员的企业，劳动部门给予短期工资补贴，使企业人员不致被推向社会；对比较艰苦无人愿做的工作采取提供工作补贴的方式；对一些公益性岗位，由政府出资解决设备、工具等问题，劳动局提供工资补贴。第二，政府购买培训成果。德国采用的是实效性培训，以需求引导培训，而整个过程主要由政府买单。这种培训方式大大提高了失业人员的就业率。第三，开发岗位，促进就业。开辟新的就业岗位，有针对性的进行培训以促进就业。[10]

2.美国

美国的职业技能培训与促进再就业工作，是劳工部门为主、多方面共同参与，主要由失业保险、职业技能培训和就业服务等三部分组成。美国建立了完善的失业保险制度。失业保险在美国是一项强制性的制度，凡符合条件的单位和个人必须参加。此外，美国非常重视职业技能培训，并采取了一系列措施：制订法律保障职业技能培训工作的开展；政府提供大部分的培训资金；实施各种形式的职业训练，提高劳动者素质。为配合前两项措施，美国还形成了一套完整的就业服务工作体系，可以提供多种形式的就业服务。其中最具代表性的是其现代化的信息服务网络和“一步到位”就业服务中心，进入服务中心的人员可享受到职业介绍、职业培训、职业指导、失业保险等与劳动就业有关的一系列服务。[11]

3.日本

日本的失业率在发达国家属较低的。总的来说，日本在促进再就业中采取的措施有：制定税收优惠政策；积极鼓励企业自我消化富余人员；失业人员可以领取失业救济金，参加各种免费的职业培训；扩大就业机会；鼓励失业者自行创业；向再就业者提供再就业补贴，对异地就业者支付一定的搬迁费等。

（二）国外再就业工作对我国的借鉴

从上述三个国家的现有政策来看，国外再就业保障的特点有：立法层次高，法律制度比较健全；均将职业培训，扩大就业机会等积极的劳动力市场政策作为了再就业保障工作的重点，而不是象以前一样主要依靠失业保险金的发放；改革失业保障政策，激励失业人员积极寻找工作；除了依靠政府的力量外，还有动员社会的力量参与其中。发达国家现在已建立了比较完善的再就业保障制度，职业培训，扩大就业机会等积极的劳动力市场政策是他们再就业保障工作的重中之重。

四、优化我国失业人员再就业保障体系的建议

（一）现实中遇到的问题

1.劳动力中介市场不成熟。现在我国各城市都有劳动力人才市场，但真正利用人才市场寻找工作的失业人员并不多，很多人认为通过人才市场找工作成效不大。而市场上有诸多中介机构往往收费较高，象很多家政公司收取的手续费为劳动者每次收入的20%。因此不少求职者更倾向于利用个人关系找工作，但这种方式绝非长期有效的解决途径。

2.我国劳动力总数大质量低。全国15岁以上的人口中文盲约占7.1%。到2010年我国全部从业人员中具有高中及以上文化程度的比例仅为美国20世纪末的规模。[12]目前我国劳动力素质不高的确在很大程度上阻碍了就业机会的获得。

3.失业人员再就业持续性低。失业人员重复就业现象突出，再就业质量不高。劳动力市场上非法用工、违规用工现象严重，是导致再就业不稳定的重要原因之一。[13]虽然《劳动法》对此有明确的规定，但还是有很多小企业会拖欠工人工资、不交失业保险或养老保险，要求劳动者交风险抵押金，甚至不与劳动者签订劳动合同，损害劳动者的合法权益。另外，失业人员自身的素质也影响其再就业持续性。

4.资金投入不足。相对于其他国家，我国对再就业保障的资金投入还很不够，特别是对于职业培训和再就业服务人员的培训投入不够。免费或者低收费的职业培训机构太少，培训内容过于简单也缺乏针对性，在帮助失业人员再就业的过程中没有充分发挥出它的作用。

（二）中国优化再就业保障制度的探索

针对上述现象，借鉴国外的做法，我国的再就业工作还需要做出进一步的调整，政府的角色应从“管理者” 转换为“服务者”。国家应当从以下几个方面对再就业市场进行宏观调控，充分发挥市场的作用，积极促进就业再就业工作，不断完善公共就业服务体系。

1.调整产业结构。大力发展第三产业，发展劳动力需求量大的服务行业，以增加就业岗位。就发达国家来讲，第三产业的就业比重超过了60%，而我国的就业仍主要集中在第一产业，我国的第三产业还有较大的吸纳劳动力的空间。所以说，发展第三产业是促进经济增长、增加就业再就业的有效途径。在政策上应该引导和帮扶劳动力适应产业结构的变化，从第一产业流向第二、第三产业。[14]同时积极调整产业结构也能刺激经济的增长，实现国民经济快速发展和促进再就业的双赢局面。

2.政府应制定相关的规范。加强法制建设，明确政府职责，制订规范性文件加强劳动力市场的监管，维护劳动力市场秩序，取缔非法的劳务市场和非法职业中介机构。通过劳动保障监察执法，规范用人单位的行为。整合社会力量，建立多层次的现代化职业信息网络，为失业人员提供完备、规范的就业信息和更优惠的就业服务。全面完善公共就业服务机构，使进入服务中心的人员可享受到职业介绍、职业培训、职业指导、失业保险等与劳动就业有关的一系列服务。

3.不断完善再就业培训服务体系。职业培训、技术教育要和再就业实际需要结合起来，符合失业人员自身和市场需求，传授工作中所需要的知识和技能，提高失业人员自身的素质，从而提高他们再就业的能力。建立一支专业化的再就业服务队伍，加强再就业指导，积极引导失业人员建立正确的再就业观念。社会提供一些灵活就业的形式，如非全日制岗位、临时性的岗位等，优先考虑再就业较困难的失业人员。

失业人员再就业应坚持可持续发展的战略，要将失业人员的再就业质量和持续就业状况作为其再就业工作的重点。政府应加大对再就业培训的投入，同时引导企业和社会的参与积极开展职前、在职和再就业培训，提高劳动者的职业素质，增强其市场竞争力和再就业能力，从而增加其就业的持久性和稳定性，提升整体的就业质量。

结语

促进就业是我国的民生之本、安国之策，它关系到人民群众的切身利益。党的十七大指出构建和谐社会重在改善民生，而就业是民生之本，解决就业问题尤其是解决失业人员再就业问题是改善民生的重要一环。[15]

借鉴德国、美国和日本等发达国家的成功经验，针对我国政策运行中出现的问题，我国的再就业政策今后要重点发展促进就业再就业。政府应当加强宏观调控，根据实际积极调整再就业保障制度，这不仅是提升国家的竞争力的关键，也是建设社会主义和谐社会的基石。

[1]贾俊玲.劳动法与社会保障法学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2006.

[2]国际劳工与信息研究所.劳动力市场主要指标体系（1999年）[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2001.

[3][11][15]牛雄鹰.全球化背景下我国失业人员再就业问题研究[M].北京：中国经济出版社，2010：7,29,4.

[4][7]岳经纶.转型期的中国劳动问题与劳动政策[M].上海：东方出版中心，2011：319,333.

[5][6][14]林闽钢.中国社会政策[M].武汉：武汉大学出版社，2011：185.,182,201.

[8]中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知（中发[2002]12号）[S].

[9]2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]. http://www.mohrss.gov.cn/.2011-07-20.

[10]严德兴.德国社区就业的启示[J].四川劳动保障，2004，12(231)：18.

[12]赖德胜，李长安.扩大就业是未来10年的重要任务[N].学习时报，2009-6-1(4).

[13]王艳华.城镇失业人员受教育程度对再就业的影响研究--以重庆市为例[D].重庆:西南大学，2011.