深圳历史遗留违法建筑问题研究

李新添

（作者：深圳市委党校宝安分校副校长）

2012年5月25日，全国性的土地管理制度改革综合试点在深圳正式启动，深圳市历史遗留违法建筑处理试点工作也同时拉开序幕。深圳建市30多年来，在土地管理方面存在许多薄弱环节，违法建筑比较严重，违建处理进展缓慢，效果极不理想。鉴于此，笔者就违法建筑的处理问题进行了全面调研，并提出对策建议。

一、违法建筑的历史渊源及持续蔓延的原因

违法建筑是指未依法取得建筑工程规划许可证或未按建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物。深圳市的违法建筑是在工业化、城市化的历史进程中产生的。改革开放之初，正是世界产业大转移之时，香港面临产业转型升级，土地资源短缺，劳动力成本上升，其加工贸易型产业被迫陆续转移到内地。毗邻香港的深圳迎来了工业化的大好时机，为承接劳动密集型产业的转移，深圳的农村集体经济组织充分利用土地资源丰富的优势，开始改“种田”为“种楼”，大建工业厂房，大量引进“三来一补”企业，大力发展物业租赁经济。在“三来一补”企业的带动下，深圳的外资企业、国有企业、内联企业、乡镇企业、民营企业也相继蓬勃发展。在城市规划滞后，工商用地供不应求的特殊情况下，各类企业各显神通，大量抢购农村集体土地或以合作的名义大肆建造生产经营性建筑。深圳的工业区、商业区犹如雨后春笋般崛起，产业工人和其他创业者也从全国各地蜂拥而至。为满足广大外来人员的居住需求，深圳的原村民（后来发展到非原村民）也大兴土木，利用或购买农村宅基地大肆建造私房，用于对外出租。近年来社区股份公司还利用集体土地大搞“统建楼”，用于对外出售，以增加集体收入。违法建筑越建越多，越建越大，越建越高，形成了大大小小的工业区、城中村。深圳的工业厂房、出租屋、统建楼多属违法建筑，都是在特殊的历史背景下产生的，当年的建厂招租、建房出租、建楼出售一方面顺应了历史潮流，为工业化、城市化作出了重大贡献，另一方面由于大量违法建筑的存在，也为城市建设和经济社会的可持续发展留下了许多后遗症。

据相关部门公布的数据，截至2011年12月，深圳违法建筑达37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占全市总建筑面积的49.27%，深圳已成为违法建筑的重灾区。为妥善处理违法建筑，深圳市政府于2001年出台了《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（以下简称“两规”），此后各区政府也根据“两规”并结合本区实际制定了具体的实施办法。然而，由于政策的可行性和可操作性不强，违法建筑处理进展缓慢。

深圳自特区建立30多年来，违法建筑持续蔓延且久拖不决，主要原因有三个：

（一）城市规划滞后，土地管制不严。改革开放后至1992年之前，深圳经济特区外的宝安县1600多平方公里土地一直沿用县城和乡镇规划，特区内300多平方公里虽有大城市的规划，但没有超前的国际性大都市规划。由于当时的农村集体土地大都属于农业用地，土地使用功能未能根据城市的快速发展及时调整，土地利用总体规划不科学甚至脱离实际，而政府对集体土地又管制不严，导致土地乱用滥用十分严重，在相当一段时间内违法建筑几乎处于失控状态。1993年，深圳市政府曾印发283号文，下达过农村建设用地指标：农业人口人均工商用地100平方米，“一户一栋”住宅用地100平方米，以上指标20多年从未作过调整。改革开放初期，对深圳大多数农村集体经济组织来说，人均100平方米的工商用地和少量的征地返还用地简直就是杯水车薪，经济发展较快的村办企业很快就突破用地指标，至今深圳全市的村办企业（现为社区股份合作公司）大都超过指标，极少数未超指标的都是地处水源保护区的欠发达公司。村办企业因用地指标有限，报建无门，手续繁琐，大都是未批先用，超标照用，工业厂房是路通到哪里就建到哪里，政府有关部门对违法建筑的行为一直熟视无睹，助长了土地乱用滥用的不法行为。客观来说，在无工不富、无商不稳的思想观念引导下，若要让深圳的农民真正富裕起来，当年的农村工商用地指标安排是脱离实际的，在用地指标满足不了现实需求的情况下，村办企业不搞违法建筑似乎已无路可行，这是违法建筑持续蔓延的主要原因。此外，政府有关部门对农村宅基地的规划和用地指标安排不够科学也是违建快速蔓延的重要原因。在1993年宝安撤县建区以前，农村的宅基地规划建设一直由镇政府审批并负责办理报建手续，1994年10月镇政府规划报建审批权撤销后，农村宅基地的规划建设已完全中断，这无形中给已经成家且符合分地建房条件的原村民不批自建提供了借口，同时也为已建房的原村民和非原村民违法滥建搭上了“顺风车”。由于缺口打开后违法私房建设遍地开花，违法私房的快速蔓延态势简直到了疯狂的地步。

（二）违法建筑屡禁不止，抢建拆建愈演愈烈。深圳的查违工作自特区建立后至今从未间断，但30多年过去了，违法建筑不仅得不到遏制，反而势头越来越猛，特别是1993年宝安撤县建区后，由于土地稀缺，非法购地建房现象十分严重。2004年农村城市化转制后，违法抢建行为更是层出不穷，违建规模从独栋的私人住宅发展到单元式楼盘，特别是社区股份公司的统建楼，其规模与商品房楼盘相当。近几年城市更新掀起高潮后，拆建加建违法私房又一次风起云涌，很多业主都希望以拆旧建新、增加建筑面积的办法来博取更多的拆迁赔偿。违法建筑多年来呈爆炸性增长有多方面原因：一是政府有关部门执行力不强，监管不到位，有些工作人员严重失职；二是少数执法人员与违建者搞“私下交易”，充当保护伞，收取保护费，对违建行为睁一只眼闭一只眼；三是政府曾在查违工作告一段落后发放违法建筑复工牌，给后来的违建者产生了侥幸心理，纵容了违法建筑行为；四是查违政策的执行未能形成合力，不给违建者发放《房屋租赁许可证》和办理营业执照，不给违法建筑供水、供电、供气等政策落实不到位，实施起来反而会造成许多人无房可租、无生意可做，给社会管理增加压力;五是查违机制不健全，没有坚持常态查违、高压查违，给违建者钻了空子；六是查违工作管理体制不顺，造成多头执法，职责不明，责任不清，互相推诿，工作效率不高，直至2010年查违工作机制理顺以后，违建现象才明显收敛，到2012年2月实施查违工作考核办法后查违形势才实现根本好转。

（三）“两规”政策难以操作，违法建筑久拖不决。十多年来，尽管市、区、街道、社区各级有关部门为推进“两规”做了大量工作，并取得一定成效，然而，由于“两规”的可行性和可操作性不强，违建处理进展缓慢，主要原因有：一是政策的吸引力不大。违法私房经处理后所核发的仍然是注有“违法建筑”字样的绿本房地产证，业主觉得罚了款、补交了地价所得到的只是确认了产权，房产不仅不能上市交易，还不可以继承、抵押，甚至使用年限还要逐年缩短，而不接受处理则不用掏钱，房产照样可以居住或出租，还能子子孙孙代代相传。二是补交地价和罚款额度偏高。特别是违法私房，每栋少的要十几万，多的要几十万，按“两规”出台当年的业主支付能力，许多业主都交不起钱，甚至有钱也不愿意交。因此，大多数违法行为人都是只申报、不交款、不受罚、不办证。对生产经营性违法建筑，许多业主同样是因为要交款罚款或因物业使用年限缩短而怀有抵触情绪，认为接受处理和不接受处理并不影响物业的使用和收益，因而不积极或不主动申报处理。三是政策的执行很难落实到位。如对地处水源保护区的生产经营性违法建筑处理，按政策规定违建是不予确认产权的，但由于有些违法建筑往往是建设在前、水源保护区划定在后，而政策又缺少相应的处理条款，这就导致水源保护区的违建无法处理，只好搁置一边。又如，在对农村集体经济组织和其他企业或个人合作兴建的违法建筑处理办法方面，涉及的产权归属问题因缺少政策条文也很难处理。四是不可预见的问题无法处理。有些业主虽已办理违建处理申报手续，但受利益驱动后来又拆建加建，导致无法处理下去。有些业主早已打算拆旧建新，一直不办申报手续，更不愿意或不主动接受处理。由于配套政策难于操作，遗留问题久拖不决，新的违法建筑与日俱增。

二、违法建筑的妥善处理已势在必行

深圳的违法建筑已到了触目惊心的地步，不加大力度尽快遏制并采取有效办法妥善处理，历史遗留问题就会积重难返。深圳的土地资源已严重短缺，发展空间受到严重制约，倘若违法建筑继续无限蔓延，城市规划就无法实施，宏伟蓝图就不可能变成美好的现实。深圳已进入城市更新年代，拆迁补偿需要付出重大代价，倘若违法建筑不加快处理，成本就会不断增加，压力就会不断加大，旧改项目就无法实施。深圳面临着产业结构的调整和优化，产业项目需要聚集化、园区化、规模化发展。近年来，由于土地资源所剩无几，项目用地难以整合，深圳已陷入本土企业陆续向外发展、外地企业难以落户的困境，倘若生产经营性违法建筑继续任其自由发展下去，高端产业的规划布局和用地安排就无从落实，产业结构的调整优化就无法实现。深圳虽然实现了从农村到城市的历史性转变，但宝安、龙岗等“新特区”的农村烙印还比较明显，城郊味道比较浓厚，主要是城市建设的档次较低、城市品位不高。倘若违法建筑仍然禁而不止，城市形象就会受到损害，人居环境会严重破坏。因此，遏制违建和加快违建处理已刻不容缓、势在必行。

妥善处理违法建筑是利国利民之举。一是有利于符合确权条件的违建业主解决产权问题。通过适当补交地价款和接受一定的处罚，使违法建筑变成合法建筑，并由政府核发红皮房地产证，业主可以获得与普通商品房一样的产权，拥有继承、抵押和转让的权利。二是有利于拓宽政府的财税收入渠道。政府可以在处理违建时一次性获得大笔财政收入，往后的房地产交易、租赁等税收更是源源不断，这就为政府实现从土地财政向税收财政转变提供了条件。三是有利于解决低收入群体的居者有其屋问题。违法私房商品化处理后，一方面可以增加城市房源的供应量，对房地产市场造成一定冲击，起到平抑房价作用；另一方面，经过商品化处理的违法私房由于建筑面积普遍较小，销售价格相对较低，在深圳工作几年的蓝领白领都可以根据自己的经济条件买到称心如意的微型或小户型商品房。四是有利于住房保障体系的建立。政府在处理违法私房过程中可以采取收购等办法，将一些违法私房或统建楼改为经济适用房或公租房，用于解决城市特困人口的住房问题，同时为符合一定条件的外来务工人员提供廉租房。

三、违法建筑处理的基本原则

违法建筑的处理涉及多方利益，牵一发而动全身，处理不妥可能会引发许多矛盾，甚至给社会带来不稳定因素。因此，必须慎重对待，在操作层面上要把握好如下几项基本原则：

（一）政府牵头，多方参与。政府作为违建处理的执行者，既要充分发挥统揽全局的作用，又要广泛发动社会各界人士参与，特别是在制定违法建筑处理实施办法过程中，既要听取有关专家意见，又要让违建当事人充分表达合理正当的利益诉求。在处理违建碰到棘手问题时可以召开听证会，让社会各界精英充分发表意见，力求达到利益双方共赢的目的。在双方利益无法调和的情况下，必要时还可以走行政诉讼途径，由法院依法判决。只有政府牵头，办事透明，多方参与，互相配合，才能让政策在社会群体的参与和博弈下加快完善，才能让违法建筑的处理办法行得通、易操作。

（二）尊重历史，实事求是。深圳特别是原关外的几个区是靠“三来一补”起家的，没有当年的“三来一补”，就没有深圳工业化、城市化、现代化的今天，就不可能有一千多万人在深圳创业和生活。同样，没有当年的村办企业审时度势抓住产业转移的历史机遇大搞“筑巢引凤”和“引凤筑巢”，就不可能有“三来一补”企业的大量引进，而没有“三来一补”企业的带动，深圳的工商业也不可能有长足的发展，深圳的经济结构更不可能实现有效的调整。这是无可争辩的历史事实，地方政府应该承认“三来一补”的历史作用，只有尊重历史、面对现实，才能客观看待违法建筑的存在，才能实事求是地妥善处理历史遗留违法建筑。

（三）统筹兼顾，公平合理。政府在依法处理违法建筑过程中少不了罚款和补交地价款等手段，违建者为维护自己的切身利益难免会产生抵触情绪。如社区股份合作公司，对多年来被政府征地转地的问题以及城市化三年过渡期满后政府承诺尚未兑现、仍要继续承担大量社会管理费用等问题，可能会借此机会向政府讨价还价。原村民对违法私房的罚款和补交地价款问题也可能会提出异议，毕竟他们的宅基地原属集体土地，从未办理过任何征地补偿手续，虽然农村城市化转制时政府一纸公文便将集体土地（含宅基地）全部转为国有土地，但这种国内外可能是绝无仅有的转地办法带有一定的强制性，原村民不一定心服口服。因此，政府在制定违法建筑处理办法时要充分考虑各方利益，必要时可能要适当放弃一些眼前利益，以求换取更多更大更长远的利益。政府处理违建的目的是要掌握土地的支配权，只有采取快刀斩乱麻的办法，如少收地价款、少罚款、优惠发放红皮房地产证等等，才能一揽子快速解决问题，否则，涉及的土地征转问题和引发的维权问题就会纠缠不休，历史遗留违法建筑问题就会久拖不决，今后违建处理的难度就会越来越大。

（四）甄别主体，宽严相济。甄别主体就是要对违法建筑的当事人进行严格审查，并在处理违法建筑过程中区别对待。宽严相济就是要视违法建筑的轻重程度，分别采取宽大和严厉的手段进行酌情处理。例如：对违法用地较少，政府征地转地较多，或地处水源保护区，经济发展相对落后的社区股份合作公司，其生产经营性违法建筑的处理可从轻发落，甚至可以采取免费或政府补贴等办法进行处理，但对一些非法购地违法建设的其他企业或个人，其生产经营性违法建筑则应从重处理；对超建筑面积但属于一户一栋的违法私房也可以从轻处理，但对一户多栋的违法私房则应从重处罚；对存在严重安全隐患，又不能整改消除的违法建筑以及对非法占用已完成征转地补偿手续的国有土地，严重影响城市规划，又不能采取措施加以整改的违法建筑，就应当不予确权且要依法拆除；对占用一级水源保护区用地、基本农田用地的违法建筑以及对占用公共服务设施用地、基础设施用地，又不能采取措施加以改正的违法建筑，其建设行为发生在土地用途依法确定之前的，拆除时应当予以适当补偿，建设行为发生在后的则应坚决拆除。

（五）和谐稳定，依法处理。政府在依法处理的前提下，应着重考虑社会效益和公共利益，同时照顾当事人的经济利益，而违建者必然是以个人或集体、企业利益为重，总是希望不交或少交地价款，罚款从轻发落，并给予核发红皮房地产证。面对错综复杂的利益问题，为避免矛盾的扩大和突发事件的升级，政府要以和谐为出发点，以稳定压倒一切，提前做好应变工作。在处理违建过程中，政府工作人员要坚持依法办事，做好政策宣传和法律解释，使违建当事人心服口服，主动接受处理。

四、违法建筑处理的政策修订

2009年6月2日，深圳市人大常委会颁布了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，要求市政府自《决定》施行之日起十二个月内制定出实施办法和配套措施。但时隔三年多，《实施办法》仍处于“难产”阶段。

笔者认为可先出台一套《试行办法》，经实践行得通、易操作，才能正式推出《实施办法》。《试行办法》要抓住如下几个涉及群众切身利益的敏感问题进行重点突破：

（一）对违法建筑的罚款和补交地价款问题要把握好度。由于违法建筑的质量和价值参差不齐，因此，对符合条件进行商品化处理的应根据地理环境、建筑密度、基础设施、公共设施等综合因素划分等级，并参考所在片区基准地价按不同的级别确定罚款和补交地价的额度，对不具备商品化处理条件的原则上应按原“两规”标准执行。

（二）对已拆除旧的违法建筑拟抢建加建的应给予重建机会。深圳有无数的业主为牟取经济利益，企图采取拆旧建新的办法把楼房建大建高，但房子拆完后或正在抢建时巧遇高压查违，导致业主无房可住或被迫停工，甚至有些业主因要花钱租房或因贷款建房而造成经济困难或负债累累，类似这样的违法案例，要在不违反规划等前提下给原业主提供重建机会；如没有相应的重建政策出台，可能会引起众多观望已久、损失惨重的违建当事人集体上访、群体静坐。重建的处理条款应包括补办报建手续、限定高度、补交地价和罚款等内容。

（三）对社区股份合作公司已出售的统建楼要给予确权登记的机会。统建楼所用的多是合法的留用土地，之所以被称为违法建筑，主要是未依法报建，但未报建的主要原因是政府没有及时出台相关政策，因而不能把所有的责任都归于社区股份公司。况且，社区股份公司的统建楼出售所得有相当部分也是用于社区管理，在客观上为政府减轻了负担，同时也为低薪一族购房提供了条件。因此，统建楼问题要妥善解决，处理条款可采取补办报建手续的办法进行商品化处理，补交地价的额度可在同一地段商品房地价标准上适当下浮。

（四）对合作建设的生产经营性违法建筑在无法进行产权分割的情况下应采取法律途径解决。因合作双方都希望把产权办到自己名下，土地房产利益关系难以厘清，特别是社区股份公司和投资方之间存在着土地租赁关系，而且租赁期所剩时间不长，社区股份公司为保障股民利益，都不愿意把厂房产权办到对方名下，倾向于租赁期满后收归本公司所有。因此，在经济纠纷无法厘清的情况下应移交法院判决。

（五）对违法建筑的土地使用期限应按转地时间进行确定。按照惯例，在农村集体土地上建造的非商品性房屋是不限制土地使用年限的，只有在土地转为国有后才能依法确定土地使用年限。深圳的土地国有化是2005年农村城市化转制时一次性全面实施的，因此，对在集体土地上建造的违法建筑应从转地时间开始计算土地使用年限较为合理。深圳有很多违法建筑都是在上世纪建成的，如果处理违法建筑都按国家现行的土地管理法规定计算土地使用时间，很多工业厂房和住宅的使用年限都会大大缩短，这样的处理办法对业主来说可能会很难接受。因此，对违法建筑的土地使用期限，应从2005年计起，否则可能会带来很大阻力。

（六）对原村民和非原村民的违法建筑处理应一视同仁。深圳的农村城市化转制已实施近十年，在客观上已没有原村民和非原村民之分，特别是对深圳户籍人口而言，原村民和非原村民都是城市居民，同在一个城市工作和生活，同享社会福利和社会保障，按法律规定应该是人人平等，况且在土地国有化多年后，原村民和非原村民都没有法定的土地权益，国有土地上的违法建筑处理更应该一视同仁，不能厚此薄彼。因此，在补交地价和罚款标准等方面都要按公平合理、同地同权的原则进行处理，尽量避免政策性、法律性的争议。

（七）对办理什么性质的房地产证问题要权衡利弊。据了解，按深圳市政府即将出台的《实施办法》（讨论稿）第四十五条规定，原村民符合“一户一栋”原则的住宅类违法建筑才能转为商品房，这意味着原村民两栋以上或非原村民所有住宅类违法建筑只能处理成产权残缺不全的“小产权房”，今后如果要出租或经营还得补交地价或交纳土地使用税，此政策不仅违建当事人难以接受，对政府而言也达不到妥善处理的目的，相反，如果绝大多数的住宅类违法建筑都不能处理成为商品房，政府可能会流失很多房地产交易税金，而在当今金融政策逐步放松的情况下，持有绿皮房地产证的业主不用多交地价款同样可以实现抵押贷款的目的。因此，对办理什么性质的房地产证一定要全面考虑，千万不要留下任何新的遗留问题，应尽量考虑在符合规划、质量消防过关等条件下，按同地同权、公平合理的原则进行商品化处理。

本期导读

●本期“特稿”是中共中央委员、中国社会科学院党组副书记、常务副院长、中国辩证唯物主义研究会会长王伟光教授在“马克思主义哲学与中国特色社会主义道路”理论研讨会上的主题报告。

王伟光：《十八大的理论创新与哲学创新——在“马克思主义哲学与中国特色社会主义道路”理论研讨会上的主题报告》——王伟光指出，党的十八大报告系统阐述了坚持和发展中国特色社会主义一系列重大理论和实践问题，提出了很多新思想、新观点、新提法、新要求、新举措，丰富和发展了中国特色社会主义理论体系，推进了马克思主义中国化、时代化、大众化，是一篇马克思主义理论创新的纲领性文献。在报告中，王伟光还希望哲学工作者能深入改革开放实际，深入群众，进行认真独立的思考，努力推动哲学发展、推动马克思主义哲学中国化。

●“学习贯彻十八大精神”专栏，推荐深圳市委宣传部副部长、研究员吴忠和深圳大学党委副书记、教授陶一桃的文章。

吴忠:《进一步增强全社会的文化创造活力》——十八大报告对加强社会主义核心价值体系建设、全面提高公民道德素质、丰富人民精神文化生活、增强文化整体实力和竞争力等方面作了新的部署，特别指出“建设社会主义文化强国，关键是增强全民族的文化创造活力”。文章指出，学习贯彻十八大精神，必须深刻领会这一重要指导思想，以肩负起建设社会主义文化强国的特区使命，扎实推动深圳文化强市建设。

陶一桃:《人的发展是社会发展的内容与目标》——十八大报告指出，人的发展既是社会发展的目标，又是社会发展的内容，作者从这个角度提出：以人为本不是一个自上而下的政治口号，而是以人的自由发展为内涵的发展理念；人自身解放的标志必然包括与富裕同时拥有的权利与尊严；人的发展既是社会发展的内容与目的，又是社会发展的结果与收获，同时又是促进人类社会真正走向文明与自由的前提与保障。

●“社会建设”栏目推荐李新添的文章。

李新添：《深圳历史遗留违法建筑问题研究》——深圳在土地管理方面存在许多薄弱环节，违法建筑比较严重，处理不妥可能会引发许多矛盾，甚至给社会带来不稳定因素。鉴于此，笔者就违法建筑的处理问题进行了全面调研，并提出对策建议，认为在操作层面要把握好几项基本原则：政府牵头，多方参与；尊重历史，实事求是；统筹兼顾，公平合理；和谐稳定，依法处理。

●“人文社会”栏目推荐李平的文章。

李平：《增强纯洁性 力戒走过场——论新时期高校大学生党建工作》——近年来，国内外形势的深刻变化带来了高校党建环境的新变化，为保持大学生党员纯洁性提出了新命题。作者认为，要破解这些新命题，必须紧扣保持党的纯洁性这条主线，结合新时期大学生的自身特点和高校面临的新环境，从思想、组织、作风等方面全面维护新时期高校党建工作的纯洁性。

●“学习借鉴”栏目推荐周笑冰的文章。

周笑冰：《韩国政府的游戏产业扶持政策及启示》——近年来我国游戏产业的蓬勃发展，扭转了中国游戏市场曾经被美国、日本、韩国游戏一统天下的尴尬局面，但并不能盲目乐观，我国自主研发游戏的诞生也仅仅几年，其中隐藏着种种隐患。文章从比较分析的角度，剖析了中韩两国游戏产业发展现状，并从韩国政府对游戏产业的扶持政策中，得到启示，找到可借鉴之处。