我国节水灌溉运行管理模式及节水灌溉投入机制研究

马金萍

【摘 要】由于我国水资源量相对偏少，加之时空分布及水土资源组合不均衡，以致缺水矛盾突出，并始终是制约农业生产发展的主要因素。这种水资源紧缺和水土资源的极不匹配，导致了我国水旱灾害频繁发生。从东南到西北几乎所有耕地的绝大多数作物都需要不同程度的灌溉。目前灌溉面积仅占全国耕地面积的42%，干旱缺水限制了灌溉，也限制了农业和农村经济发展。且随着国民经济迅速发展和人口急剧增长，干旱缺水状况呈不断加剧趋势。

【关键词】节水灌溉；运行管理；投入机制；机制创新；循环经济；综合效益；和谐社会

0 引言

随着全球性的淡水资源短缺、生态环境问题的日趋突出，世界各国均采取不同的节水灌溉工程、管理手段、政策法规等，推动农业用水的高效利用，缓解水的供求压力，促进社会、经济、资源与环境的可持续发展。

1 运行管理模式探讨

1.1 灌溉用水管理模式

对水资源在节水灌溉中的供需平衡，要从过去的以需定供转变为在加强需水管理、提高用水效率的基础上，保证供水。“供水管理”就是通过增加供水来满足需水的增长。我国过去的水利工作基本属于供水管理，主要研究如何修建水利工程来满足不断增长的用水要求，而不问这种要求是否合理，这种管理必然导致水资源的浪费和低效。“需水管理”是依据已有的供水条件，通过对水资源的优化配置和合理利用，来解决水资源的供需矛盾。它把水资源作为一种有限的珍贵资源，通过各种手段，不断消除水资源利用中的不合理现象，提高宏观和微观的用水效率，以保障社会经济的增长。很明显，水利工作的发展过程必需从“供水管理”为主逐步过渡到“需水管理”为主。

按灌溉水的管理方式，农业用水体系可以划分为供水型体系和需水型体系。在供水型体系里，供水方在体系内调节配水量，而预先在水源工程决定一个固定的供水量。供水量和用水量之间的调节，听取用水户（务农户）的要求或供水方监视需水量的情形下，仔细确定配水量。与此不同，需水型体系可自动适应用水的需求。然而，由于农业用水需在一定的时间、地域、水源的容量、设施容量以及调节容量的限制因素下实现，因此关键在于必须配备一定要求的设施结构、采取相应的灌溉水管理方式，以免贻误农时或造成水资源的浪费。

农业用水的管理方式，根据向末端水系供水时的决策程序，灌溉水管理方式可以划分为下述三种方式：

（1）供水方主导型水管理方式是供水方根据水资源的富裕程度和农作物种植的情况，参照以往的管理经验估计供水量，以确定水供应量的管理方式。该模式常会因供水与农业用水不完全一致，造成水资源的浪费。

（2）用水方部分主导型水管理方式系供水方根据用水方（务农户）申请的水量确定供水量的方式。供水时常会因申请水量的数据处理时间和控制系统的响应速度等因素，影响及时灌溉。

（3）用水方主导型水管理方式则是用水方可在水资源的富裕程度和设施容量（包括调节容量）范围内确定水分配量的方式。其特征在于能及时灌溉。

在过去计划经济体制下，多采用方式（1）进行灌溉，供水方对各末端用水地块分配工程规划时决定的配水量。当实际需水量低于供水量情形下，从末端溢流口等处排泄管理用水；另一方面，处于经常性缺水或枯水季节等水资源量不足时，供水方得严格管理末端各用户分配的用水量和流量，限制灌溉水量，同时，需要配以轮灌（间歇配水）等管理手段。模式（2）的管理方式多见于大型灌溉体系。以上两种管理模式适合于上游控制方式的明渠或开放型管道。管理方式（3）多用于井灌区或其它小型水利工程管理中，供水方只需进行监视的一种用户自行（自律）型管理体系，因而可以节省水资源管理费用。

1.2 节水灌溉管理体制

目前，主要有五种成功的管理模式，一是，公司型。工程由国家、集体、个人共同投资兴建，以乡水利站为依托，成立具有法人资格的灌溉公司，工程产权为国家所有，归公司管理，按企业形式运作，自主经营，商品化供水。二是，公益型。由经济收入较高的富裕村，以集体投资形式兴建节水工程，负责全村农田灌溉。工程管理、设备维修和灌溉的费用由村里负担，农户仅缴纳电费。三是，股份型。一种形式是户与户合股，即由两户以上农民共同集资购置节灌设备，主要以小型移动式喷灌为主，不仅浇自家地，也为周边农户提供有偿服务；另一种形式是国家与业主合股，如花卉苗木的节灌工程由国家和园场主合资兴建，合股经营，共担风险，共享盈利，按股分红。四是，租赁制。一种，是国家在花园场内兴建节灌工程，行政主管部门与园场主签订租赁合同，规定工程交给园场主使用，园场主向主管部门定期缴纳工程租赁费；再一种，形式是国家将已建成的节灌工程交由乡水利站经营，租赁给农户使用。五是，业主型。一种形式，是以花卉业主自筹资金兴建节灌工程，自建自管，水利部门进行宏观管理和技术指导；再一种形式，是节灌专业户，即在政府少量资金的扶持下，农户自购小型移动式喷灌设备，为广大周边农户流动灌溉提供有偿服务。

用户参与管理决策的民主管理机制是节水环节不可缺少的重要因素之一。1990年代中期以来，我国结合大中型灌区更新改造和续建配套工作，在世界银行和国际灌排组织的支持下，开展了“用水户参与灌溉管理”的改革试点，重点放在支渠以下渠道，按渠系组建农民用水户协会，创出了中国特色的用水户参与灌溉管理模式。

（1）筹建农民用水户协会。首先对灌区农民及乡、村、组干部进行广泛宣传发动，共同认识和明白建立农民用水户协会的目的、意义、方法和步骤。然后由灌区管理单位向当地政府出具申请报告，取得政府同意。

（2）编制灌区改革方案。一般采用“灌区管理单位+用水户协会+用水户”的模式。即骨干工程归灌区管理单位管理，支渠（不含支渠）以下归用水户协会管理，减少行政干预。用水户通过协会实现自主管理、良性运行。建立起一种新型的供用水关系。

（3）成立用水户协会。用水户协会代表人数一般以用水组为单元，每个用水组最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表组成用水户协会代表大会，代表大会要有3/4以上的代表出席，代表大会选举产生协会主席和执委会，并表决通过协会章程和工程管理、灌溉管理、水费征收、财务管理等制度。協会要到民政部门登记注册，成为具有民事地位的集体法人，受法律保护。

2 节水灌溉投入机制研究

1980年代后期以来，我国节水灌溉投入机制，初步形成了政府投资、群众筹资、社会融资、利用外资等多元化的投资格局。节水农业工程具有较强的公益性，在多元化的投入渠道中，政府投入应当是主体，起导向作用。同时，要积极发挥市场机制的作用，积极鼓励社会资本参与投资，采取多种投融资方式，拓宽筹资渠道。

节水灌溉的效益主要可分为社会效益和经济效益。在我国，按发展节水灌溉的最大受益方主要可分为三种情况：一是，为改善生态环境所进行的农业节水，如上游向下游让水需要上游灌区节水；井灌区为减少地下水位下降需要井灌节水等，这类节水的主要受益者应是国家；二是，兼有改善区域农业用水条件和提高农业生產水平的农业节水，如节水为了扩大或稳定灌溉面积和改善原有的灌溉条件，这类节水的主要受益者是国家和农民；三是，节水主要是改善和提高农业生产条件，如对农作物适时适量供水、提高品质和早上市等，这类节水主要受益者是农民和国家。可见在总体上，国家是农业节水的最大受益者。

对于大多数地方，发展节水灌溉，必然要对作物用水进行限制，如采用非充分灌溉制度，以降低单产换取区域总产提高为目的，对于单个农户来说不一定受益。即使在水资源充沛地区，单从改变灌溉技术来说，农作物增产的辐度也不太大，除经济作物外，粮食作物一般也只在10%～20%。据调研，从水源到田间，新发展出1hm2节水灌溉面积平均约需投入45000元左右，改造1hm2节水灌溉面积也得投入7500～15000元；发展1hm2坡地改梯田约需投入30000元左右。

发展节水灌溉比传统灌溉需要更多的投入，按照“谁受益、谁投资”的原则，全部由国家负担发展节水灌溉的投资既不合理、也不可能，必须按照国家、集体、个人共同负担的原则筹措资金。根据总理基金项目“华北地区节水型农业技术体系研究与示范”对华北地区节水灌溉措施发展规模的粗略预测，要满足华北地区农业发展要求，按1990年的不变价格计算，到2000年需要在节水灌溉措施上投入约110亿元，数额十分巨大。这么多的投入如按当时贴息贷款的办法全部由农民负担，有一定困难，若在贫困地区，则更难以承受，即使按“三三制”，农民负担三分之一也要36.7亿元，亦是一个不小的数目。如果不制定一个鼓励发展节水灌溉的投入政策，就难以调动各方面的积极性，没有相应的投入，大规模发展节水灌溉是不可能的。

从现阶段我国国情来看，除发展温室大棚或经济作物等高产出的节水农业，应以业主或农民为主投入外，我国节水灌溉的投入应以国家为主。在发展农业节水的投入政策上，国家采取以农民自筹为主，国家和地方适当补助的多层次、多渠道筹集资金的办法。国家和地方投入部分，主要有农水补助费、节水灌溉贴息贷款、农业发展资金、不发达地区资金、扶贫资金、城市占地费、以工代赈等。对于农民，当前农业比较效益很低，农民负担很重，且收入增长速度下降，在发展节水灌溉中除少量投资外，一般主要承担投劳部分。

针对节水灌溉中投入不足，国家采取“重点投入、择优扶持”以及“以益补农”的投资政策，资金的来源主要通过“投入、挖潜、多元化”的途径加以解决。重点投入，是国家选择对国民经济全局有重大影响的、跨省跨流域的节水农业项目或国家级节水增效示范区以及对生态环境效益及社会效益较大和为解决流域上、下游用水矛盾而兴建的节水灌溉工程，其资金由国家统一安排，重点投入。如黄河流域引黄灌区节水灌溉工程。

择优扶持，是指采取优惠的政策择优投入。国家给予投资者一定的优惠政策，鼓励外商采用独资、合资、合作等多种方式参与节水农业项目建设，鼓励各类节水灌溉项目积极争取利用国际金融组织、外国优惠贷款，利用外资项目的国内配套资金应优先保证。国家投资应该有重点地择优而行，要从政策和资金上给予扶持。“以益补农”，是指由于大量的农业水资源通过不同的途径被转移它用，受益者应该主动采取一定的措施，对利益受损的农民农业给予一定的补偿。补偿的途径是拿出一部分资金投资节水灌溉，减少农民的损失。

“挖潜”就是充分挖掘现有投资渠道潜力，从制度及机制上确保已有资金的高效利用；“多元化”就是拓宽投资渠道，多方筹集资金；在水利建设基金中抽取一定的比例用于节水农业建设，依据“谁投资，谁所有，谁管理，谁受益”的原则，国家集体个人一起上，吸引外资参与中国的节水农业建设。

3 结束语

节水灌溉建设任务重，投资大，完全依靠政府投入不现实，为跨越节水农业发展中资金供需缺口这道坎，在发展中，需大胆运用市场机制，用足用活政策，广辟投资渠道，扩大节水灌溉建设投融资空间。在强化以政府为主导，集中国家资金建设大型水利工程的同时，坚持以群众为主体，发展当地节水农业。

【参考文献】

[1]齐学斌.节水灌溉发展模式分析及有关问题的思考[J].节水灌溉，2002（6）：11-13.

[2]王晓玲，刘丽艳.节水灌溉工程管理模式的实践与探讨[J].节水灌溉，2003（6）：20-21.

[责任编辑：王静]