浅谈水利工程建设管理存在的问题及对策

花立荣

【摘 要】本文根据多年从事水利工程建设管理的经验与实践，分析了水利工程建设管理存在问题，并进一步提出针对性的建议及对策。

【关键词】水利工程；建设管理；问题及对策

水利是国民经济的命脉，是国家的基础产业，水利工程建设以政府作为投资主体、投资巨大、服务全社会为主要特征，在整个国民经济活动中具有举足轻重的战略地位。近年来，随着水利工程建设的不断推进，以实行项目法人责任制、建设监理制和招标投标制为主要内容的水利建设管理体制改革进一步深化，水利工程质量总体水平大有提高，但一些工程管理中存在的问题随着时间的推移逐渐暴露出来。下面，本文就水利工程建设管理中存在的问题及对策作一粗浅的探究。

1 水利工程建设管理概述

水利建设项目大部分为非盈利的公益性项目，一般投资主体是国家。在计划经济时代，水利建设项目的实施由项目单位临时组建“指挥部”等非法人机构负责，这种管理模式曾发挥了很大作用，很大程度地推动了水利工程建设，但是由于没有一个相应的机构代表政府来对整个建设项目实行监督与管理，致使整个工程建设“重建设，轻管理”，当资金、质量、工期等出现问题时，不便于明确和追究主体责任。

20世纪90年代，建设管理体制开始了明晰产权改革，实行政企分离的体制，许多建设单位改制成为独立法人，从而形成了项目法人责任制的建设管理模式。项目法人责任制具体表现为“建管结合、贷还结合”，它确立了业主在整个投资过程中的核心地位，以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。

我国的“三项制度”从20世纪80年代之后在我国的整个建筑市场就开始试点，不断推广，水利建设市场也在积极探索。特别是“98”大水之后，水利工程建设项目投入的大幅度提高，我们由过去水利工程以岁修为主改变为以大规模的基本建设为主，使得以“三项制度”为核心的水利建设管理体制在水利建设工程中得到了全面推行，为保证大规模水利建设的顺利实施发挥了重要的作用。

2 水利工程建设管理中存在的问题及原因

2.1 项目法人责权不到位

项目法人责任制是“三项制度”的核心问题，但是部分建设项目法人组建不规范，甚至根本未组建项目法人，造成项目工程建设只抓工期，不顾质量，资金不能按时到位，行政干预严重等现象。同时，在水利工程建设管理中，个别工程项目“同体”现象较为严重，主要表现在质量监督机构、项目法人、设计单位、施工单位、等相互隶属同一行政主管部门管理，造成工程项目建设、质量监督以及行政管理等方面相应的责权落实不到位。

2.2 监理部门的职权得不到全面保障

监理作为一个市场条件下运作的部门，尤其是当被边缘化到一个一般的中介服务机构以后，用一个中介机构去规范作为政府代表的建设单位的行为，使得建设单位能够合理合法地以合同的形式将全部或大部分责任转嫁到监理部门，造成监理部门不得不受命于建设单位，最终在工程建设中不能充分发挥出监理部门的作用。

2.3 招投标管理仍然不够规范

当前的许多项目工程在招投标过程中，或多或少地地委托没有资质或低资质的单位代理招投标，从而使低资质或无资质的设计、施工、监理队伍参与工程建设，造成招投标工作违规操作，虚假招标或直接发包，出现部分工程转包和违法分包的现象。

2.4 工程立项缺乏科学性与规范性

水利工程立项是一项综合性的学科，涉及自然、社会、经济、政治等方方面面，其目标是在技术可行、经济合理的条件下，通过实施水利工程项目，创造出最好的经济、社会和生态效益。水利工程项目立项一般要求有比较全面、科学的可行性研究报告和经济技术比较方案，但在一些地区和单位，在项目前期没有作必要的调研论证，没有搞清当地水资源、生产、人文、经济水平、群众意愿等情况，就立即上马，结果工程运行效益差，引起群众不满意和反对；也有立项受到行政指令干扰的现象，为搞所谓的“形象工程”、“政绩工程”，使得工程设计、施工及运行管理脱离实际，脱离群众，造成资金和资源的巨大浪费。

2.5 质量监督缺乏力度

相关的法律法规不健全、不完善，执法不力、质量监督可操作性不强；质量检测环节工作薄弱，质量评定缺乏权威性；部分市地质量监督机构还没有完全独立建制，质量监督管理职能责任不明。

2.6 工程资金到位率低

水利工程作为一项基础性工程，事关一个国家经济发展大局，必须管好、用好水利建设资金。但有的地方存在地方配套、自筹资金不落實，下拨资金层层剥皮，一定程度地影响了工程建设的进度和质量，同时也削弱了广大群众参与水利基本建设的积极性。

3 水利工程建设管理的对策及建议

3.1 严格落实项目法人制

切实加强对项目法人基本条件的要求和管理，建立对项目法人建设行为的考核管理制度，规范和约束项目法人的建设行为。一是，要认真贯彻执行水利部《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，针对目前水利建设多元化、多层次的投资体制，按照项目类别组建项目法人。二是，要严格项目法人的资质审查，在建设项目的项目建议书阶段就应明确项目法人，没有按规定要求组建项目法人的不进行项目的各项审批工作。

3.2 建立健全科学严密的标底形成机制和评标决标的标准、方法和工作程序，推行合理低价中标，防止恶意低价中标行为，遏制转包和违法分包现象，加强对招标代理机构和评标专家的管理。

3.3 不断提高监理人员素质，积极推进监理改革

定期组织监理人员开展业务知识培训、考核，实行挂牌上岗，严格对工程质量、工期、投资进行有效控制，切实提高施工单位的技术和管理水平；积极推进水利工程建设监理单位体制改革，增加监理企业活力，积极引导水利工程建设监理单位向开展综合性工程咨询服务业务方向发展。

3.4 切实加强工程质量管理

首先，要充分发挥质量监督机构的职权，加强质量监督有关法律、法规、规范和标准的业务培训，建立敬业、专业、高效的质量监督队伍，不断完善质量监督体制。其次，要严格检验进场材料、产品、设备，防止不合格产品进入施工现场。工程建设时要对设备、材料进行检测、评定，优先选用质量达标、价格优惠的正规厂家产品，对大型设备、大量材料应由政府统一采购，坚决制止施工材料以次充好，坚决打击材料采购活动中的腐败行为。另外，工程施工中，要坚持以合同管理为主线，建立多级联控的质量保障体系，明确严格的施工技术规范、质量标准、承包商、监理员必须严格按合同规定的技术要求和相关标准进行施工、验收。监理人员要全天候式检查验收承包商的所有施工活动和工艺过程，每项工序、工程完成后应先由承包商进行自检，自检合格后由监理人员验收签认，未经验收或验收不合格，不得进入下一道工序，不得拨付工程进度款，不得竣工验收。

3.5 多方筹资，确保项目资金安全到位

虽然水利项目资金的筹措大部分是有法律依据，但有一些地方政府配套出台集资办法缺乏法规依据，这导致资金到位不稳定。因此我们应该积极立法，以法律为依据，出台筹资政策，依法筹集水利资金。

目前来看，我国资本市场发展日趋成熟，为筹集水利资金提供了全新渠道。对那些投资大、周期长、收益高的水利建设项目，可以通过成立股份公司，建立现代企业制度，筹集大量水利资金，这样做不仅可以缓解企业对资金的饥渴，还引进了市场竞争机制，有利于培育现代市场经济。另外，我们还可以在运作机制上下功夫，通过对水利建设投资体制的改革，吸引社会各方面的闲置资金，从而推进水利事业的又好又快发展。

[责任编辑：周娜]