论新型农村合作医疗制度中政府责任的缺失与对策

宋茜

【摘 要】本文分析了我国目前农村合作医疗制度的发展现状，及政府在新农合制度中的责任缺失，提出政府应当在新型农村合作医疗制度中承担起相应的责任。

【关键词】新农合；政府责任；对策

【Abstract】This paper analysis the current status of rural cooperative medical care system development present situation， and government in the new agriculture system combined the lack of responsibility， propose that the government ought to be in the new rural cooperative medical system in assume corresponding responsibility.

【Key words】New farming close；Government responsibility；Countermeasures

改革开放以来，我国经济快速发展，在为社会前进带来新机遇的同时，也对政府服务的质量和能力提出了更高的要求。城市和农村二元经济结构制约着农村经济的发展，更严重影响了农村地区公共资源的分配利益。为了解决农民的医疗保障问题，我国政府制定了“新型农村合作医疗制度”。这一制度既适应当前中国社会发展的新形势，同时结合具有中国特色社会主义经济制度的独特优势，从长远战略规划的高度，整合社会优势资源，为保护农民群众的医疗保健而提出的新举措。

建立农村医疗保障体系，一方面，关系到中国广大农村的发展问题；另一方面，更关系到整个社会的和谐和稳定。如何能够将农村医疗保障体系有效的、更广泛的推进，政府必须加大力度完善制度，特别是在资金投入和监督等方面做出更行之有效的推动。“新型农村合作医疗制度”的实施，在一定程度上取得了初步成效，政府不仅从观念上赢得了群众的信任和支持，更着重履行了自身承担的责任，虽然还有很多的问题需要改善和提升，但已为今后的推进奠定了良好的基础。

1 研究新型农村合作医疗中政府责任的意义所在

1.1 新农合的界定

新型農村合作医疗制度是一种公共产品，公共产品的排他性和非竞争性，将直接决定其只能由政府提供，政府依靠其特有的权威影响力来解决。农村医疗卫生服务作为典型的公共产品，决定着政府是改革发展的主导力量，以便为农民提供最基本的医疗服务。

1.2 政府责任是体现社会主义制度优越性的根本需要

社会主义社会的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，因此，农业农村农民问题的解决将决定我国人民的整体生活水平和质量。政府在农村医疗保健系统承担相应的责任，体现了中国社会主义制度的优越性。因此，对政府责任的研究，将为政府管理提供有价值的参考作用。

1.3 满足医疗保障需求，促进农村经济发展

政府通过财政支持和物质帮助，构建农村医疗保障体系，切实提高广大农民的健康状况，减轻农民负担。这不仅有助于发展农村经济，更有利于农村社会的稳定发展。因此，这项研究有助于提高政府公信力，促进农村经济发展和农民生活水平的提高。

1.4 有效补益农村土地保障的不足所带来的问题

随着经济体制的转型，农民的收入来源日趋多元化，正逐步告别传统的“靠天吃饭”。因此，依靠土地保障已不能满足农民的需要。当前，农民主要通过自家储蓄及家庭成员间的互助来解决所产生的医疗费用，但对于严重疾病患者则是杯水车薪，产生“因病致贫”现象。因此，在农村设置合理的医疗保障机制，加上政府在操作上的理性决策，必将有效补益传统的土地保障功能。

2 新农合制度运行中政府的责任缺失

2.1 新型农村合作医疗制度运行中政府的责任

新作为现代社会保障制度的内容之一，新农合的发展要求政府必须承担相应的责任。国家通过法律规定，社会保障是所有社会成员都享有基本权利，而权利实施的责任主体是政府，其特点是强制性、公平性。“市场管效率，政府管公平”， 政府的干预和承担相应的责任是维护社会保障制度顺利实施的基本前提。在中国，新型合作医疗制度主要是实施公共卫生职能，提供基本的医疗服务。因此，需要政府支持的医疗系统来承担责任，以建立和完善公共卫生体系。增加医疗保障制度吸引力，要求政府承担新型农村合作医疗制度的责任。

2.2 新型农村合作医疗制度中政府责任的定位

医疗保障是整个社会保障系统的重要组成部分，以往由于历原因，整个社会的医疗保障呈现两极分化现象，越发达的地区医疗条件越好，越贫穷落后的地区医疗条件越差。城市人口享用着三分之二以上的卫生资源，而广大的农村人口只能享用不到三分之一的资源。因此在农村医疗保障制度供给上，政府应通过制度化的安排，切实解决市场化改革中出现的公共问题。

医疗保障作为社会公共事务的组成部分，属于国家功能范畴，过去由于政策间及政府管理的问题，导致政策失去吸引力，无法有效实行。新型农村合作医疗制度要求我们必须建立有效的管理机制和社会监督机制，同时，强调各部门之间的协调与合作，以保障制度的有效实施。此外，政府应加大调控力度，从而保证农民获得相应的福利水平。

根据新农合的实际情况，政府应该建立一套完整的法律体系，以法律的权威性、强制性和稳定性，形成新的社会关系，恢复政府各部门对新型农村医疗合作制度的职责，以增加农民对政策的信心。

增加专业人员培训费用，提高乡村医生的医疗水平。乡村医生素质直接影响农村医疗服务质量，目前我国乡村医生的专业知识和医疗水平普遍不高，因此，为了更好的服务于广大农民群众，我们必须不断提高乡村医生业务水平，加强乡村医生的继续教育培训。

2.3 新型农村合作医疗制度运行中政府责任的缺失

（1）新农合政策制定实施有缺陷

传统农村合作医疗在长期的社会实践中，主要依靠的是高度集中的行政干预和行政政策，缺乏法律规范，严重削弱了系统建设的权威性和严肃性，合作医疗制度建设不能定型，合作醫疗的稳定性和信誉在没有法律规范的情况下深受怀疑，从而加重合作医疗制度发展的负担。新型农村合作医疗制度试点过程中，由于政府的财政责任缺乏明确的法律规范和长远规划，政策具有一定的随意性，同时，政策还不十分完善，导致地方政府实施政策的“流产”，使新型农村合作医疗制度运行效率低下。

（2）资金监管责任的缺失

如果将新农合制度中资金的筹集比作“开源”，那么资金的监管就是“节流”，只有在开源节流都顺利实施的基础上，新农合制度的运行才有基金的保障。目前新农合资金的监管存在的问题导致了资金的流失。新型农村合作医疗的管理机构按国家政策规定是卫生行政部门，而经办机构是隶属于县级合作医疗管理委员会的。卫生部门负责制定政策和监管医疗基金，经办机构负责筹集和支配基金，由此形成了“账钱分离”的管理模式。由于缺乏专户管理，时常出现被占用、挪用的现象，使得农民个人缴费资金、上级财政补助资金都并未实现真正意义上的运行。此外，从理论上来说，国家还应当承担合作医疗基金保值增值的责任。这一点并未得到重视，这使得农民的医疗保险利益受到物价不断增长的损害，而缺失弥补与规避的机制。

新型农村合作医疗的政策也强调落实参合农民的监管参与权，新型农村合作医疗制度的顺利推行，离不开每个村民自治组织的参与配合，要求县一级合作医疗管理委员会与监督委员会应有农民参加。但实际运行中，部分试点单位无视参保农民的基本权利，避重就轻的随意安排一些农民做样子，使得农民没有基本机会和途径去履行其监管的权利。

长期以来，我国城乡医疗资源分配严重不公，卫生资源分配和需求是“倒金字塔式模型”，在顶部的是数量较少，但医疗资源最优质的国有大型医院，凭借其长期的政府支持，垄断医疗服务市场。相比之下，多年来政府对农村医疗卫生事业投入不足，使农村医院的医疗设施较差，人员素质较低，缺乏经验，这在一定程度上严重阻碍了农民参保的积极性，同时，一些医疗机构收费不合理，不透明，医患关系紧张等问题，都影响着新农村合作医疗政策的有效运行。

农民受教育程度低，投资风险意识较差，因此，要实施一项惠农政策，就要把农民利益关系搞清楚，说明白。目前，政府缺乏新型农村合作医疗制度的有效宣传机制，使不少农民虽有参与意愿，但由于具体政策、程序、补偿方案不理解，阻碍了其参与的积极性和主动性。

3 政府在新农合制度运行中履行责任的完善对策

3.1 法律责任的完善

（1）完善制度建设，制订配套的相关政策

制度在适宜的环境框架里才能顺利运行。所以制定和确立一定的法律和规章来明确农村合作医疗制度的具体性质、执行程序、筹资方法等，特别是帐户的具体形式和功能、具体的权利与被保险人的义务等等，只有相关措施完善之后，在完整、配套法规和政策的框架下实施新型农村合作医疗制度，真正做到有法可依，才能确保这项惠农政策的有效运行。目前，只有2003年卫生部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》属于新农合开展的法律依据，并且，该意见仅仅属于行政法规，巩固新农合制度需要不断提升新农合的立法层次，应尽快推动制定全国统一的、相关的配套法律法规。

（2）坚持新农合制度创新，形成新农合制约机制

当前新型农村合作医疗制度相关政策过于模式化，缺乏灵活性和创新思维。因此，在制度制定上可以引进竞争机制和有效的激励机制，使农村卫生服务降低成本的同时能够提高服务质量。此外，制约机制、行政问责机制是新型农村合作医疗制度的难点，因此政府应制定具体的业务机制、监督机制、投诉机制。同样制度中还应对于不作为的行政机构予以行政问责，使新农合制度在有效而适宜的制度框架下健康发展。

（3）加强新农合资金监管，保证新制度运行

政府应该保证资金流动的公开化、透明化，在保障其安全、保值的基础上，尽可能提高其资金收益率。政府对筹集资金处理的好坏，将会直接决定参合农民的参保积极性，从而保证新农合医疗制度的持久性和生命力。各行政部门应严格履行职责，除了制定、完善政策外，还应将工作的重点放在资金监管上，有效的监督经办机构在筹集使用资金上的具体行为。政府应通过对筹集基金专账、专户的封闭化管理，避免基金被占用或挪用。

3.2 经济责任的完善

（1）增加中央和地方政府的财政支持力度。新型农村合作医疗制度基本上是一种政府主导的社会救助性质的保险制度，因此中央和地方政府应作出努力，承担其财政责任。根据我国的财政收入情况，计划增加公共卫生支出，首先各级政府要调整医疗服务项目的管理水平，加大中央政府卫生支出水平，逐步建立中央和省级财政、县财政配套的资金供给系统。其次，中央政府应根据当地经济和社会发展差别实施财政支持措施，为经济落后地区给予更多的财政支持，以保护落后地区的基本健康，从而降低医疗方面的发展差距。此外，省级政府应该在中央政府提供基本公共卫生服务的基础上，因地制宜，研究建立本省基本公共卫生服务，促进地方财政政策实施的行动，有效地开展公共卫生服务。

（2）拓宽新农合筹资渠道。作为新农合制度的基本物质保障，政府在筹资渠道上应彻底转变观念、开拓创新，在建立相对独立的农村合作医疗专项预算资金的基础上，尽可能建立多元的投入机制。根据“政府引导，集体扶持，个人投入为主”的筹资基本原则，应重点强调“个人”的参与，而这个“个人”又不应该单纯的理解为参保农民，要不断的充实合作医疗基金。另一方面，应积极探索拓宽“新农合”资金收益率的理财途径，通过与金融机构灵活的合作方式，为筹集基金在保值基础上实现“升值”。

（3）发展地区经济，增加农民收入。农民低收入和低生活水平限制其参与合作医疗的积极性和主动性。因此，在更广泛的意义上，政府要调动农民参保的积极性，使农民愿意“购买”医疗保险，要让农民“有钱”来支持合作医疗保健，因此，地方政府应大力发展区域经济，寻求当地优势行业，开辟增收渠道，为新型农村合作医疗制度提供物质保障和经济基础。

3.3 公共服务责任的完善

（1）加强农村医疗卫生服务体系建设。各地区的医疗水平发展的不平衡问题一直是新农合体制改革的难点问题。新医改意见要求“大力发展农村医疗卫生服务体系”，“进一步完善医疗服务体系”。笔者认为必须加强乡镇卫生院的基础医疗设施建设，合理分配卫生资源，切实制定农村社区卫生服务机构技术规范标准及中长期发展目标，加大力度进一步扎实“新农合”工作的基础。其次，应加强农村医疗服务队伍建设，加大对高素质医护人员的引进并提高报酬。政府应出台相关政策，鼓励高等学校医护专业的大学生到农村基层锻炼，并可通过鼓励城市帮助农村的“1+l”模式，予以定期的专家门诊和巡诊，从而让医疗服务资源实现共享。第三，政府还可以以公费出资的方式为农村当地的医护人员提供培训学习的机会，并签订一定的农村服务协议，逐渐的提高农村医护人员水平。

（2）加大宣传教育的力度，鼓励农民参保。新型农村合作医疗制度的有效运行，农民的认同和保险支付制度的健全是基础和关键，农民参与的前提是对政策和制度的理解和支持。研究表明，对新农合政策不了解的人作出满意评价的可能性要低得多。因此，政府应采用多种形式，如报纸、广播，电视和其他媒体的宣传，营造良好的舆论氛围，同时还可以有效提高农民的健康风险意识和合作医疗保障观念。

[责任编辑：王静]