基于民生标杆的公务员绩效考评问题及其完善

梁丽芝 宿德彪

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

20世纪80年代，标杆管理作为一种全新的理念和方法首先在国外商业管理活动中建立，并迅速得到广泛的运用。其实质就是不断比较、分析、创新的良性循环过程。在组织变革初期，通过比较、分析同行业的最优实践，确定一个基准目标，然后以基准目标为导向创新性的把最佳实践运用于组织变革的全过程，从而达到“赶超一流”、“创造最优”的飞跃。［1］

民生标杆是指在公务员绩效考评中，以民生作为考评的价值取向，以标杆管理作为考评的工具取向对公务员绩效进行考评和测量的标准和方法。我国自2006年《公务员法》颁布实施以来，公务员的考评已成为一项规范化的政治制度，德、能、勤、绩、廉的考评内容得到了最广泛的应用。因为工作实绩是对公务员德、能、勤、廉的整体检查，因而， “绩”成为公务员考评的重点。而基于民生标杆的公务员绩效考评，就是把考评的结果以是否改善民生作为根本标准来权衡公务员工作的成败。民生标杆的提出实现了价值理性与工具理性的统一，对我国公务员绩效考评体系的建立和完善具有深刻意义。它既可以是一种普遍性的指导理念，也可以作为具体的流程和方法，为公务员绩效考评提供了一种新的视角和思维模式。

一、民生标杆对公务员绩效考评的适用性

1、针对性

公务员绩效考评作为一项有效的管理措施，在公共行政中受到广泛关注。英国早在1854年就开始推行公务员功绩考评制，到20世纪70年代建立起比较完整的公务员绩效考评制度。20世纪90年代是现代公务员绩效考评运动的高潮，美国、荷兰、法国等西方国家把公务员绩效考评作为一个重要的内容纳入政府改革的范畴。进入21世纪以来，公务员绩效考评在我国得到了很快的推广和应用。因而，要大力提高公务员绩效已成为各国政府的共识，但如何能够科学合理的考评及提高公务员绩效却是一个世界性的难题。公务员绩效考评因其目标的多元性、产出的特殊性、岗位的差异性等常导致其陷入困境。标杆管理的基本流程，包括确定标杆主题、收集和分析相关数据、对比和界定差距、设置预期目标和标准、持续改进与更新。基于民生标杆的公务员绩效考评，以民生为主题，解决了考评目标多元及不明确的问题;以标杆管理为工具，简明了考评方法和流程，较好的解决了公务员绩效考评面临的困惑。

2、实用性

标杆管理作为与企业再造、战略联盟一起并称为20世纪90年代的三大管理方法之一，对商业经营管理理念和方法有着无可辩驳的影响力。把标杆管理引入到公务员绩效考评中，特别是用民生作为目标导向，对公务员绩效考评具有实质的意义。

(1)有助于公务员树立正确的政绩观

“国以民为本”，政府应该想民之所想，急民之所急，其行为一定要围绕民生，满足人民群众的基本要求。而以民生作为公务员绩效考评的价值理念，将直接推动“民众本位”社会的提前到来。

(2)有助于建立科学的公务员绩效考评评价机制

任何一种政府行为，只有行政理念和行政行为正确，并达到一定程度上的统一后才不会呈现行政结果负效应。民生标杆的提出，实现了公务员绩效考评在价值理性和工具理性上的有机融合，从而使得基于民生标杆的公务员绩效考评机制更加科学、合理。

(3)有助于公务员绩效水平的改进

从理论上看，标杆管理为我们提供的不仅仅是一种管理工具、管理方法，更是一种管理思想—— “取法乎上”的思想。从实践上看，标杆管理的效果也是非常显著的，它本身就是不断完善和提高自身的过程。

3、操作性

公务员绩效考评是一个系统的工程，它包含着考评计划、指标的设定、实施以及反馈等环节。然而，纵观历年来我国在公务员绩效考评方面的研究，理论研究缺乏创新性、缺乏系统性、缺乏实际可操作性、缺乏可比较性，考评实践中形式主义的情况多，实效不明显。可操作性和可具体化在某种意义上是一致的，德、能、勤、绩、廉的考核内容本身是不具有可操作性的，只有将其细化，才能得到具体实施;然而也不完全成正比，总揽我国公务员绩效考核全局，各省、市公务员绩效考核指标体系不少于30种，效果却不尽如人意，走形式主义的情况很多。可评价地方政府每一部门、岗位的指标是多种多样的，只有选择以绩效评价目的为依据的指标，才能真正体现考核内容，实现考核价值。而基于民生标杆的公务员绩效考评方法把考评的价值与方法结合起来解决了这一难题，以最优民生实践为向导，不断模仿、创新，把我国公务员绩效考评变得更加具体化，更能体现公务员为人民服务的宗旨，真正实现绩效考评价值理性与工具理性的有机统一。［2］

二、基于民生标杆的公务员绩效考评存在的问题

2006年《公务员法》颁布实施后，从总体而言，我国公务员绩效考评制度取得了不小的成绩，但也存在有待完善的方面。笔者拟基于民生标杆的视角 (即民生价值和标杆工具的范畴内)对我国公务员绩效考评存在的问题略做分析。

1、价值取向有偏差

“行政价值的核心在于维护公众利益，行政人员只有明白并接受这一价值观念，才能在行政活动中自觉遵守‘游戏规则’”。［3］近年来，我国地方公务员绩效考评在价值取向上存在一定程度的偏差，影响了行政成效。地方公务员的绩效考评存在明显的任务和利益的驱使，公务员的行为都会被各种任务指标细化，最后完成的结果与自身利益挂钩。人都是趋利避害的，在强大的压力面前尤为明显，所以经常会出现一些扭曲的政绩观。“唯GDP论”表现最为突出，在繁重的任务和利益的双重驱使下，公务员常把对自己有利的观念和行为无限扩大化，只顾完成对自身最有利的指标，最终导致把“发展是硬道理”简单地理解为“GDP增长”是硬道理，以数量论英雄，以速度论成败，从而陷入错误政绩观的怪圈。

2、指标体系不科学

(1)指标设置不完善

在公务员绩效考评中，将民生状况、社会发展、经济发展、政治建设等作为考评的内容，对公务人员转变观念具有重要的意义。但在公务员绩效考评指标中，对民生问题的重视程度明显不够。虽然对民生指标有所涉及 (比如人均GDP、城镇登记失业率、生产和交通事故死亡率等)，但是一些关键性的民生指标 (就业状况、社会保障等)没有提及。就现阶段的国情而言，我国民生问题包含的五大内容“就业、教育、分配、社保和稳定”没有很好的体现在公务员绩效考评指标中。

(2)指标权重分配不合理

指标权重，在质上表现为指标在整体中价值的大小和相对重要程度，在量上表现为所占比例多少的量化值。近年来，我国公务员绩效考评在指标体系的建立上，偏重经济上的情况虽有所缓解，但依旧存在，并且指标权重的不稳定性有所增长。行政首长随意拍板，控制考评的主要内容，造成“一票否决”现象，民生问题得不到切实解决。在过去，地方公务员的政绩考评主要看GDP，其它的科技、教育、社会管理等都为之让路。现今，有的地方公务员把“节能减排”等标准凌驾于其它一切标准之上，只有在该指标完成之后，才有其它评比的可能，如表1所示。

表1 我国各地区公务员绩效考评中的一票否决内容

3、考评方法复杂化

目前我国公务员考评方法多种多样，比较常见的有定量考评法、专家考核评价法、述职考核评价法、民意测验法以及从西方引进的关键业绩指标法、系统分析法、360度绩效考评法、目标管理法等等，可谓复杂庞大。当然在我国这庞大的公务员体系下，绩效考评方法复杂不足为奇， “组织规模越大，管理系统越庞大，绩效考评防范体系也越复杂”，“绩效考评方法的复杂性将直接导致其实用性和可操作性的降低”。［4］因此，如何灵活采用合适的公务员绩效考评方法，使其既科学合理，又具有现实可操作性，一直是我国公务员绩效考评研究的重点内容。民生标杆考评法的有益尝试则为公务员政绩考评提供了定性分析和定量分析两种不同的途径。它既可用于可量化的经济指标考评标准的设定，又可用于难量化的政治指标、社会指标等考评标准的设定，可以实现公务员绩效的定性考评与定量考评的综合运用。

4、考评程序繁琐化

公务员绩效考评在程序上分为平时考核和定期考核两类。平时考核采用年度考核纪实表(周记录、月小结、季核定、半年讲评、全年考评汇总)的方式进行，是定期考核的基础，贯穿考核全过程，定期考核则是平时考核的综合反映。公务员的年度目标考核过程一般要经过个人总结、述职评价、业务考评、汇总分析、结果评定等阶段，工作任务较多，工作量较大，花费时间较多，牵扯大量的工作人员和工作精力。“考核年年搞，哪有精力搞”的思想也随之产生，对其它工作的开展也必然产生影响，这就失去了考核的评价、激励和引导的功能。而解决这一问题最好的途径就是寻找具有“全民性参与”并能够不断产生新任务、新目标的新工具，而民生标杆的提出正是解决它的最佳工具。因为民生标杆的设定过程就是不断的学习、创新，“全民”共同奋斗的过程。

三、基于民生标杆的公务员绩效考评的完善路径

1、以民生为价值取向构建科学的指标体系

公务员绩效考评中的民生价值取向是“在马克思主义指导下的根本价值立场和基本价值选择，是从民生的维度衡量政府绩效”。［5］在我国，以民生为价值取向的公务员绩效考评，就是要在考评实践中，把民生作为公务员绩效考评的价值取向，考评指标的设定要以满足人民群众的需求为基准，实现以民为本的考评价值。

(1)设置民生指标体系，改良原有指标体系

在制定民生指标体系的过程中不能生搬硬套或者是单纯将各个指标罗列，需要在一定的逻辑框架下对其进行排列组合以最大限度的发挥层次指标的潜力。在对我国公务员实绩考评的指标进行分析的过程中不难发现，虽然对民生指标有所涉及，但是重视程度明显不够，一些关键性的民生指标 (就业状况、社会保障等)没有被提及。就现阶段的国情而言，我国民生问题主要包含五大内容：就业、教育、分配、社保和稳定，因此，在基于民生标杆的公务员绩效考评指标体系中，以民生作为公务员考核的价值标准，将民生指标体系细化，确保每一个指标都能发挥对具体实践的民生导向功能，从而实现改善民生。在制定民生标杆指标体系的过程中，对于各个指标不能生搬硬套或者简单罗列，为了最大程度的发挥指标的作用，需要遵循一定的逻辑结构对其进行排列组合。

(2)加大民生指标权重

公务员绩效考评指标决策属于多指标考评决策，“多指标评估决策的权重是指每项指标对总目标实现的贡献程度，它反映了各指标在考评对象中价值地位的系数”［6］。指标权重的确定是绩效考评的重中之重，权重的不同会导致评价结果差异。如果权重数值赋值不合理，那么整个评价指标体系的科学性、全面性就失去了意义。在确定民生指标权重时需要解决以下两个问题：

一是民生指标与其它指标之间的权重问题。这是最高级的考评要素之间的赋值问题，它们的权重是依据当前或今后一段时间施政的重点方向而定的。首先，我国正处于经济转型的重要时期，经济发展仍然是政府工作的重点，经济发展的权重依然会占有较大比例，但是考评的内容有所改变。地方业绩考评淡化GDP目标，把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。其次，近年来，民生问题是全国的热点，房价、物价、收入分配等民生问题都是政府部门重点的工作内容，因此在公务员绩效考评体系中提高民生的权重是顺应潮流之举，也是当前绩效考评的应有之义。

二是民生指标内部之间的权重问题。民生指标之间的权重分配是以问题的紧急程度和重要程度进行的。在这里，最常用的就是层次分析法，即将民生目标问题作为一个系统，将目标分解为多个目标，进而分解为多指标的若干层次，然后算出层次权重和总权重，以作为多指标优化的系统方法。根据最佳民生实践模仿、创新指标，按照各指标间的关系，比如紧急程度、重要情况等分出不同的等次。在这个过程中，首先，要把考评指标具体化，即能够量化的指标一定做到量化;对难以量化的指标则需要通过专家考评、民主测评等方法尽量量化，把抽象的指标体系变得具体化。其次，考评指标要有导向性。考评指标反映了公务员工作的重心，引导着公务员的价值取向和工作行为，因此，考评的指标体系要有突出的考评要素和重点考评指标。把反映和代表重点工作的指标和要素从复杂的指标体系中筛选出来，作为公务员绩效考评的重点内容。［7］

2、以标杆为工具取向改进公务员绩效考评流程

标杆管理是一种管理工具，更是一种提高公务员政绩的有效机制。把标杆管理引入到公务员绩效考评中，特别是用民生作为目标导向，对于提高公务员绩效考评的质量，提升公务员绩效水平具有重要的意义。从工具理性方面来说，“就是要以绩效考评活动的展开是否尊重民众权益，考评的方式方法是否达到民众满意，考评的终极目标能否切实改善民生为标准来选择绩效评价工具。”［8］

(1)计划阶段

首先，确定主题。标杆管理的主题就是指它所涵盖的范围、层面以及内容。如何确定标杆管理的主题，是标杆管理工作的重中之重，关系到标杆管理的人员分配、权责界定以及资源整合等诸多问题。作为标杆管理的首要任务，标杆主题的确定，简单的说就是决定在哪个层面开展工作，或者界定组织部门的某些内容。其次，选择标杆。标杆管理的实施要求选择与确立一流的实践作为标杆，标杆必须能够提供有价值的经验、知识和技术。标杆的选择直接影响公务员绩效考评的有效性和可行性。最后，收集相关数据和材料。作为标杆管理活动的基础，数据的收集及资料的整合与标杆管理的成败挂钩，直接决定了管理质量的好坏。值得注意的是，我们应该在资料收集中对资料进行选择。要明确收集标杆单位资料是一个动态的过程，分析资料的过程不能是静止的、片面的，只有这样才能确保收集与分析资料生成结果的有效性。

(2)分析阶段

首先，分析存在差距。这部分内容是整个标杆管理实施过程的关键，直接影响到整个标杆管理的效果。这就需要对所收集到的一系列资料进行不间断的分析和判断，最终得到最恰当的方法。根据前一段收集所得资料和数据，对标杆单位和实施单位进行分析，对公务员的专业知识、工作技能、工作效率和业务素质进行比较，找出差距。另一方面，拟定绩效目标。通过分析，找出与标杆单位的差距，并结合组织及其工作人员的自身情况，初步拟定计划达成的短期、中期和长期目标。

(3)整合阶段

首先，交流认同。通过对话、座谈会、讨论会等的形式，积极与标杆单位进行沟通交流，争取多方面达成共识。其次，确定部门目标并改善方案。通过交流对话，整合从标杆单位所吸取的经验，并从实际出发，辩证地对待自己本身与标杆单位的差距，最终确定本单位工作人员在今后的工作中所要达到的目标，制定可行方案，为下一步行动做好准备工作。

(4)行动阶段

第一步，制定具体的行动方案。行动方案是标杆管理进程中的转折点，前面所进行的工作都是为这一环节做准备，它对整个绩效考评工作的开展具有导向作用，因此，所制定的行动方案必须具有针对性、可行性、有效性和创新性。第二步，实施行动方案并检测进度。根据已制定的行动方案，必须积极有效的将标杆管理具体落实到实处。并且在方案开始实施后，注意组织相关部门和小组对方案的实施进行监督。如果发现实施稍有偏离方案的既定目标，应该立即做出调整，以免增加成本。

(5)完成阶段

首先，通过与标杆进行比较，公务员能够充分认识自己，了解自己的优势与不足，扬长避短，从而使公务员不断改进与完善自身，带动整个组织处于领先地位。其次是全面整合各种信息并调整杠杆，在标杆管理的最后阶段，全面整合自己单位与标杆部门的相关信息和数据，认真总结管理经验，积极推广可借鉴之处，同时不断发现不足之处，以更高标准要求自己，进一步完善自身。

基于民生标杆的公务员绩效考评体系改进的全过程如下：

3、建立健全基于民生标杆的公务员绩效考评的政策法规体系

“依法管理和提高政府绩效，是现代政府改革的一个重要特点。制定法律法规，借助法的力量推动行政管理改革，是近年发达国家的一项措施。”［9］“有法可依，有法必依”是推动民生标杆法在公务员绩效考评中得以有效运用的强有力措施。

(1)加强政策法规支持，实现“有法可依”

健全完备的法律法规体系是各项政策得以落实的前提，美国早在1993年颁布了《政府绩效与评估法案》，而我国还没有专门的与绩效考评相关的政策法规。公务员绩效考评，如果没有制度保障，是难以进行过下去的。要确保公务员绩效考评有明确的法律依据，突出民生重点，必须完善相关政策法规。首先，在《公务员法》中明确规定民生为公务员绩效考评的主题，并在其补充解释条款中对实施内容、程序、奖惩等进行阐释，明确考评的内容和方式。其次，建立健全相关的配套法规和政策。每个政策法规的执行都是其具体化的过程。各部门在落实公务员绩效考评工作时，应当根据自身的情况使之与相关的法律条文相符，并使其具有可操作性。

(2)完善政策执行过程，实现“有法必依”

首先，要增强公务员法制观念，提高法律素养。各种政策、法律执行过程中的问题归根结底都是执法者的素养问题。在基于民生标杆的考评方法全面的落实过程中，一方面要建立各种培训制度，进行法制培训，努力提高公务员依法行政观念;另一方面，要建立公务员对基于民生标杆的考评方法的学习制度，加强对民生标杆的理解和重要性认识。其次，强化公务员绩效考评的全过程监督。把事前、事中、事后监督紧密衔接起来。在基于民生标杆的考评方法实施以前要争取最广泛人民的意见，使其在“透明”的过程中更加科学、合法;实施过程中则要加强控制，防止“走过场”等不良情况的发生;事后更要把考评结果公开、亮化，严格按照有关规定进行奖惩。

“绩效是一个多维建构，观察和测量的角度不同，其结果也会不同。”［10］基于民生标杆视角的公务员绩效考评是把卓越的标杆管理方法同我国政府执政为民，以人为本的本质相结合起来的有机体系。尝试将民生与标杆管理方法结合，运用到公务员绩效考评中既有难度又有重要意义。它的难度在于以人为本的执政理念的确立、最佳民生实践的寻找。它的意义在于这是一次全新的尝试，拓宽了公务员绩效考评的视野，对公务员绩效考评体系的建设和创新有一定的借鉴意义。我们相信，只要真正的把握了民生标杆的内涵，建立起符合政府实际的可操作的量化标准，一定能够开创公务员绩效考评的新局面，从而推动我国经济和社会持续、稳定、健康、快速的发展。

［1］帕特里夏·基利.公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈［M］.中国人民大学出版社，2002.55－57.

［2］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究［J］.湘潭大学学报 (社科版)，2005(3)：16－17.

［3］陈建斌，邓红艳，姬鹏超.行政人格概念辨析 ［J］.湘潭大学学报 (社科版)，2010，(3)：43.

［4］肖鸣政，杨京涛.绩效考评与管理中得十大问题 ［J］.中国行政管理，2006，(7)：26－28.

［5］张 颖.我国政府绩效评估中的民生价值取向研究 ［D］.秦皇岛：燕山大学，2010.1－10.

［6］周恩毅，付胜伟.浅析360度绩效考评在节约型机关建设中的应用［J］.中国行政管理，2011，(1)：22.

［7］梁星华.试论公务员考核量化指标体系的构建［J］.南京社会科学，2006，(7)：70.

［8］张 颖，李素妹.我国政府绩效评估中民生本位初探［J］.世纪桥，2009(11)：68.

［9］中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告［J］.中国行政管理，2003(3)：16.

［10］付亚和，徐玉林.绩效管理 ［M］.上海：复旦大学出版社，2003.25.