新时期公安机关预防与处置群体性事件的理性研究

刘霞

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

新时期公安机关预防与处置群体性事件的理性研究

刘霞

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

新世纪以来，我国的群体性事件呈现出快速增长趋势，成为影响社会和谐稳定的重要因素，已经引起了社会的广泛关注。如何正确认识和应对群体性事件，有效化解社会矛盾，是中国共产党执政必须面对与认真解决的重要现实课题。因此，对现阶段群体性事件的理性研究，是公安机关预防与处置群体性事件的基础。群体性事件概念的由来及其界定，以及进入新时期以来，群体性事件的基本状况、发生原因及其内在机理，是公安机关预防与处置群体性事件的理论依据。

新时期；群体性事件；理性研究

一、新时期群体性事件概念的由来及其界定

在新中国建国之初，并没有所谓的“群体性事件”。20世纪50年代，在我国个别地方发生了少数工人、学生罢工罢课、合作社社员闹社和群众哄抢等事件，为此，毛泽东同志在最高国务院会议上做了题为《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的重要讲话，其中谈到“关于少数人闹事的问题”，因此，在这一时期，群体性事件通常被定义为“群众闹事”或“聚众闹事”，这是相对于敌我矛盾而言的人民内部矛盾，带有强烈的政治色彩。20世纪80年代，“文化大革命”结束、改革开放伊始，社会正处于转型初期，各种社会矛盾相互交织，社会治安混乱。这一时期，群体性事件被称为“治安事件”或“群体性治安事件”等。90年代，又被界定为“突发事件”或“治安突发事件”等。1994年，国办《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》提出了“紧急治安事件”，2000年，公安部颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》中明确提出“群体性治安事件”，直至2004年，中共中央办公厅制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》（以下简称《意见》），开篇便强调颁发《意见》的目的“是为了积极预防和妥善处理由人民内部矛盾引发的群体性事件。”至此，“群体性事件”一时成为这一类行为的官方称谓。随着社会的不断发展，群体性事件的概念不仅受到质疑，其内涵也更加丰富。

理论界，对于群体性事件的界定，不同的学科有不同的界定。群体性事件在法学上是指，聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全权利和公私财产权利的行为。群体性事件在社会学上是指，由社会原因引起的，有众多人员参加的，并且严重破坏正常社会秩序，应当及时采取紧急措施予以处置的重大社会事件。[1]群体性事件在经济学上是指，一定数量的人们，为了表达某种意愿或实现某种目的，采取围攻、静坐、游行、集会等方式对抗党政机关、企事业单位，危及乃至侵犯公民人身和公私财产安全、扰乱社会秩序的事件。[2]由于角度不同，对群体性事件的定义也各有侧重。法学上的定义，强调群体性事件的违法性。社会学上的定义，强调群体性事件的社会诱因、对社会秩序的破坏以及事件处理的急迫性。经济学上的定义，强调群体性事件的经济诱因及对财产安全的侵犯。尽管对于群体性事件的各种定义莫衷一是,但是，他们都肯定了群体性事件所表现出来的“群体性”和“破坏性”。

根据《意见》，群体性事件是指“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。2008年，公安部印发的《公安机关处置群体性事件规定》（以下简称《规定》）认为，群体性事件主要指“严重危害人民群众生命财产安全、扰乱社会治安秩序的群体性行为，以及有重大社会影响的群体性行为”，其表现形式主要有十类，在这十类群体性事件中，我们当前所主要面对的、要重点防范与处置的，是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关表达意愿、提出要求的群体上访等群体性事件”。上述两种观点对群体性事件的界定基本一致，只是《意见》将群体性事件做了纵向延伸，包括酝酿、形成整个过程；《规定》则将群体性事件做了横向延伸，认为群体性事件的表现形式主要有十类，而由群众内部矛盾引起的这种群体性事件只是“我们当前所主要面对的、要重点防范与处置的”一类。

与理论上的界定不同，《意见》一方面强调群体性事件是由人民内部矛盾引起的体制外维权的一系列活动；另一方面又将群体性事件定义为一个变化发展的过程，即群体性事件包括起因、发展到发生的整个过程。逻辑学认为，概念的内涵越是丰富，外延就越是狭隘。而该定义对群体性事件的动态定义，却将群体性事件本身做了纵向延伸。有人认为这是不必要的，认为这样的定义将会使打击面过宽，但又会因为缺乏法律依据而无法实行，反而有损整个《意见》的权威，因此，完全是没有必要的。对于这种观点，笔者的看法是，就目前来说，将群体性事件纵向延伸到它的发展过程是有必要的。理由有三：首先，目前我国缺乏群体性事件处置的法律规范，而群体性事件却日益增加，涉及范围也在不断扩大，随着互联网的发展和普及，群体性事件对社会的危害程度也与日俱增；其次，在我国，公民享有言论、结社、集会、游行等政治自由权利，行使这些权利的同时必须履行相应的义务，因此，这些权利不是没有限制和约束的，而群体性事件发展过程中出现的串联等行为应当加以制止；最后，由于我们目前尚缺处置群体性事件的相关法律规范，《意见》对群体性事件的处置起到了一定的政策指导作用，尽管不够规范，但确是现实的需要。公安部颁布、印制的《规定》作为部门规章，法律效力胜于《意见》，不仅适应了现实需要，并且通过对群体性事件的横向延伸，使得群体性事件这一概念能在实践中不断的发展丰富，这也为“网络群体性事件”①网络群体性事件，并不能简单理解为发生在网络上的群体性事件，百度的定义是指在互联网上发生的有较多网民参与讨论的事件。近期“百万级点击率”的网络群体性事件屡见不鲜。如“南京天价烟房产局长事件”、“张家港官太太团出国事件”、“贫困县县委书记戴52万元名表事件”、“云南躲猫猫事件”，等等。、无直接利益群体性事件②无直接利益群体性事件，也有人将其称为“非典型性群体性事件”。等概念的提出提供了法律依据。

但是，将“群众认为自身权益受到侵害”作为群体性事件的内涵之一显然是缩小了群体性事件的外延。事实证明，近期发生的很多群体性事件与参与群众自身利益并无太大联系，如2008年的贵州瓮安事件和2009年的湖北石首事件。像这种由非正常死亡引发的，没有预谋、没有组织策划的自发行为，参与人员绝大多数与死者没有任何直接或间接的关系，出现群体无意识性和狂热性，严重影响了社会安全与稳定的事件，有人称之为非典型性群体性事件。而且随着“网络群体性事件”的提出，更加证明相当一部分的群体性事件的参与人员与事件本身并无利害关系。因此，在2009年出版的《党的建设词典》中，群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。

二、新时期群体性事件的基本状况、发生机理及原因

（一）新时期我国群体性事件的基本状况

新时期，我国群体性事件发生次数、参与人数呈先升后降的趋势但仍在高位运行，事件规模不断扩大。根据《中国社会治安综合治理年鉴》、《瞭望》周刊、周永康在全国政协会议上的讲话以及新华网公布的有关数据，1994～2004年，我国群体性事件数量从1万起上升到7.4万起，年均增长22.2%；参与人数从73万人次上升到376万人次，年均增长17.8%。以1994年为基点（100）计算指数，1994～2004年，我国群体性事件的数量指数从100上升到740，增加了6.4倍；我国群体性事件人员规模指数从100上升515，增加了4.2倍。其中，2000年，全国共发生各类群体性治安事件4.1万起，参加人数224.6万人；同比分别上升了26.5%和16%；在群体性事件中共造成130人死亡，2，944人受伤。[3]（P106）2001年，全国发生百人以上的群体性事件达6，700起，同比上升11.2%；10至100人的群体性事件36，331起，同比上升2.7%；从参与人员情况来看，个体人员和城市居民上升幅度较大，分别为17.2%和13.1%。[3]（P111）2002年，全国共发生各类群体性事件5.1万起，参与人数288.1万人次，分别比2001年上升18.9%、12.4%。[3]（P13）2004年，全国共发生群体性事件73，879起，与2003年的58，517相比，增加15，362起，同比上升26.3%。[3]（P19）2005年以来，我国群体性事件发生起数、参与人数有所下降，但总体上仍在高位运行。值得注意的是，近几年来的群体性事件发生起数和参与人数虽较前几年有所下降，但部分群体性事件规模不断扩大，几百人、几千人参与的群体性事件已很常见，数万人参与的超大规模群体性事件也已发生多起，如四川汉源事件、贵州瓮安事件、甘肃陇南事件等。

新时期的群体性事件涉及领域广泛，主体多元化；诱因多样，利益矛盾越来越成为群体性事件的主要矛盾；行为方式激烈，对抗性强，诉求目标主要指向基层党委政府机关企事业单位等，有人甚至提出：一些群体性事件开始出现“政治化”苗头①剡矛．我国群体性事件成因及对策研究[J].燕山大学管理学硕士学位论文，第10-11页，2011年5月。这类群体性事件主要与政府公共权力活动及其产生的政治权益相关联，行为主体以实现某种特定的政治利益为目的。这类事件针对的主要对象是政府的某些违法乱纪、以权谋私的领导干部，民众对其行为不满而出现仇“官”情绪，进而以检举揭发、游行示威、上访抗议、甚至冲击党政机关的方式进行申诉。在目前情况下，这类型事件的目的并非直接针对党和政府，不带有颠覆政权的意图，因而还是属于人民内部矛盾。；群体性事件的组织化程度不断提高，联动性逐渐增强；直接利益冲突型群体性事件占主体，无直接利益冲突型群体性事件不断增多；互联网日益深刻地影响着群体性事件的形成机制。

（二）新时期群体性事件的发生机理

上世纪60年代，斯梅尔塞（Neil J.Semelser）借助经济学描述产品价值增值的术语，提出了一个解释群体行为的社会学理论——“价值累加理论”(Valueadded theory)，分析了造成群体性事件发生所需的社会条件。②http://hyy.wfu.edu.cn/shehuixue/resource_detail.asp·ID=246，访问时间2012年2月7日。根据价值累加理论，所有的群体性行为、社会运动甚至革命的发生，都是由6个方面的因素相互作用产生的，这6个因素分别为：“结构性诱因”（Structural conduciveness）、“结构性紧张”（Structural strain）、“一般性信念”（Generalized belief）、“触发因素”（Precipitating factors）、“行动动员”（Mobilization for action）、“社会控制的疏忽或失效”（Failure of social control）。依照斯梅尔塞的观点，这些因素孤立出现的时候也许并不足以导致群体性事件的发生，但当它们按照一定的顺序出现时，它们的价值就会被放大，群体性行为出现的可能性就大大增加，这就是所谓的“价值累加”。有人将这六个因素理解为：环境场所、结构性压力、诱发因素、行动人员、普遍情绪的产生、共同信念的形成以及社会控制能力。[4]其中诱发因素和行动人员只是一般条件，普遍情绪和共同信念是群体性事件的过程条件，结构性压力和社会控制力是群体性事件产生的根本条件。也有人构筑了一个我国群体性事件内在运行机制的解释模型[5]：

上述模型综合考虑了斯梅尔塞“价值累加理论”和我国的基本国情，是群体性事件在我国发生的机理所在，只有在影响群体性事件发生的各个因素同时存在并相互作用时，群体性事件才能得以发生。

（三）新时期群体性事件发生的原因

新时期群体性事件的发生的原因主要表现在以下方面：

一是，我国正处于各种矛盾凸显的社会转型时期，利益冲突成为一切冲突的最终根源与实质所在。这是群体性事件频发的基础性社会背景。在这一时期，社会结构的深刻变化、利益格局的重新调整以及思想观念的不断更新，人们的行为方式、生活方式、价值体系等方面都发生了明显的变化，并由此引发了人民内部各种错综复杂的矛盾。其中，经济利益己成为当前我国引发群体性事件最常见、最主要、最根本的原因，如，劳资纠纷、劳动问题、社会保障问题、征地拆迁纠纷、环境污染、移民安置问题等。

二是，群体性事件频繁发生的制度性因素。社会转型期这一基础性社会背景，是不可避免、是社会发展的必经阶段，这就决定了人们内部必然产生各种错综复杂的矛盾。而这种种矛盾以群体性事件的形式展现出来的根本原因就在于用以调解、解决矛盾冲突的各种制度和机制的缺失。在社会转型期，有的制度安排和机制或已失去效力，有些体制机制明显滞后，已经不能适应社会的发展，新的制度安排和机制又尚未建立或未产生实际作用，利益诉求机制、矛盾调处机制、社会控制机制等不健全不完善等，使错综复杂的矛盾最终以群体性事件的形式爆发。

三是，政府的社会调控、控制能力相对薄弱。如果说政府对当前错综复杂的矛盾有足够的调控能力，那么矛盾很可能会被解决在萌芽阶段，如果政府有相当的社会控制能力，即使矛盾不断积聚并最终爆发也不至于会发生多么严重的群体性事件。政府的社会调控、控制能力之所以会变得相对薄弱，这与我们政府尚不能适应社会转型这一基础性社会背景，在工作方式、纪律作风尤其是诚信方面，还不能使老百姓充分依赖，不能像以前那样被老百姓拥护了。

四是，人们的法律意识淡薄。这是群体性事件发生的直接原因。这一原因表现在两个主体：群体性事件的参与者和部分地方政府及其工作人员。前者的法律意识随着社会的进步日益觉醒，但却认识不深，他们开始用自己的行为来维护自己的权利却不习惯、不善于使用法律手段；后者在一定程度上强于前者，但是也没有形成法律习惯，有些甚至还有官僚主义和封建思想，面对不同利益群体合理、合法的利益诉求，经常使用“少数别有用心的人”、“不法之徒”、“不明真相的群众”等词汇，不仅没有使事态平息，反而使矛盾更加激化。部分地方政府及其工作人员认为仅凭行政权力就能压制部分群体的利益诉求就能维护社会稳定，这种想法和态度是十分荒谬和不负责任的。

三、新时期公安机关预防与处置群体性事件的对策

公安机关，是人民政府的职能部门，是人民政府的重要组成部分，其任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，在预防与处置群体性事件中发挥着举足轻重的作用。群体性事件一旦发生，公安机关往往被推至风口浪尖之上，公安机关如何才能预防与处置好群体性事件，实现国家和人民赋予他的维护社会治安秩序的历史使命呢？简单、粗暴的工作方式显然不行，因此，在新的历史时期，公安机关应当做到如下几点：

（一）预防与处置群体性事件要“有法必依”

现阶段，群体性事件并没有在我国现行的法律中得到明确规定，2008年公安部印发的《公安机关处置群体性事件规定》由于明确规定了群体性事件而成为公安机关预防与处置群体性事件的主要依据。自2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第三条称：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”学术界对于“社会安全事件”的界定并不多见，有人认为，“社会安全事件的本质特征主要是由一定的社会问题诱发，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等”[6]；有人认为，“按照事件发生的过程和事件本身的机理进行分类，社会安全事件可以分为大规模群体性事件、重大刑事犯罪活动、恐怖事件涉外事件和经济安全事件等”[7]；也有人认为，“社会安全事件，包括重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件”[8]。所以，尽管没有明确规定社会安全事件包括群体性事件，《突发事件应对法》也是公安机关预防与处置群体性事件的法律依据。除此以外，《宪法》、《集会游行示威法》、《行政法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》等法律都是公安机关在预防与处置群体性事件中必须遵守的法律依据。

（二）对群体性事件的预防工作要极其重视

“凡是预则立，不预则废”，公安机关可以利用其工作的特殊性，对群体性事件实现有效的预防。

一是公安机关要善于利用其广泛的群众基础。前些年，公安部门为了改变机关作风，树立人民警察为人民的良好形象，切实为老百姓办实事，提出“有困难找警察”口号。“有困难找警察”已经根深蒂固地植入了普通老百姓的心里，老人回家打不开家门找警察；小孩上学怕迟到找警察；产妇要去医院生产找警察……事无巨细，老百姓首先想到的就是人民警察，警察显然已经成为老百姓心目中的守护神。拥有如此广泛的群众基础，公安机关一定要懂得珍惜，在矛盾产生的初期，在利益诉求机制、矛盾调处机制还不健全、不完善的情况下，挑起群体性事件预防的重担。

二是公安机关要善于利用其立体式的信息平台建立健全群体性事件预警机制。近5年来，公安系统已建立和开展应用警用地理平台、城市视频监控系统、警务综合平台、综合查询系统，大部分市公安局指挥中心充分应用三级网上调度、GPS巡逻车管理、有线无线综合调度、实时图像监控等系统，已建成一个现代化的报警受理中心、指挥调度中心，建立起渠道畅通、灵敏高效、覆盖面广泛的信息网络，及早发现各类苗头性动态并及时报告，尤其对一些敏感类、易引发群体性事件的信息，如信访、上访、集体利益受损等信息更应高度关注，全面掌握事态发展，及时发现问题、解决问题，以防止群体性事件的发生。公安机关立体、拉网式的信息平台的建立及应用，在我国信息收集反馈及沟通机制尚不健全的今天，无疑是解决利益冲突最有效的“安全阀”，从而能挑起群体性事件预防的重担。

三是铁的纪律，它是公安机关能取信于民、提高政府公信力强有力的保障。首先，要转变观念，要改变管理型政府的观念，我们的政府是服务型的政府，公安机关亦要“执法为民”。其次，要树立政府诚信，诚信是维持社会秩序的基础，政府诚信就在于改变朝令夕改、不可预测的做法，做到“令则行，禁则止，宪之所及，俗之所破”，依法行政，提高政府行为的可预测性、一致性。加强和巩固公安机关铁一般的纪律，在政府社会控制力相对薄弱的情况下，这是提高政府社会控制力、预防群体性事件的有效手段。

（三）对群体性事件的处置要妥善合法

群体性事件已成为我国社会治理中的一个难题。不同的思路会带来不同的举措。在当前体制转轨和社会转型的特殊时期，绝大多数群体性事件的发生都源于利益冲突，正如学者于建嵘总结：群体性事件是“利益之争而不是权力之争”[9]。不能以处理敌我矛盾的非常手段来处理，对这一点应有一个清醒的认识。因此，公安机关妥善处置群体性事件必须做到：

一是要合法、合理。所谓合法，即依照现行的相关法律法规对群体性事件进行处置。事件发生后，对老百姓的行为性质要区别对待，合法的行为，要依法保护，保护群众合法权益；对一般违法行为，要说明理由，依法处罚；对可能构成犯罪的，在事实清楚、证据确凿的前提下，依法追究其刑事责任。这一过程，对于平息事态、处置好群体性事件以及预防群体性事件，都起着至关重要的作用。

二是坚持“三个慎用”，积极教育疏导，快速控制局势，防止矛盾升级。在处置群体性事件中，要“慎用警力、慎用强制措施、慎用警械和武器”，必须坚持教育疏导，对参与群众进行耐心地说服教育，广泛、深入地宣传党的路线、方针、政策以及国家的法律、法规，动之以情、晓之以理，对其进行疏通、引导和劝阻，讲清利弊，迅速控制局势。对群众的疾苦和诉求置若罔闻，能解决的问题不解决，能争取的政策不尽力，动辄吓唬群众、责怪群众、欺压群众，使群众有话没处说、有理没处讲、有难没人帮，遇到社会矛盾和问题不做深入细致的思想工作，而是一味靠强制力量压服群众，只会引起群众强烈不满，使矛盾激化升级。

三是有效利用新闻媒体，引导舆论。在处置群体性事件过程中，公安机关一定要坚持信息公开原则，通过当地主流媒体进行解释性报道，及时发布信息引导舆论，告知公众真相，提高公众的理性认知能力，从而有效控制事态的发展，避免事件进一步升级、恶化。就传播学的观点而言，如果不能在最短时间内发出正面消息，各种谣言、传闻就会通过网络、手机和群众的口口相传迅速扩散，从而给人们带上有色眼镜，加大真实信息被人们接受的难度，处置的难度就会加大。

[1]徐乃龙.群体性事件的预防和处理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000.158.

[2]韦鸿，张忠家.群体性事件的经济学分析[J].长江大学学报(社会科学版)，2011，（2）：33.

[3]《中国社会治安综合治理年鉴》（2001-2002）[Z].北京：中国长安出版社，2003.

[4]周晓虹.现代社会心理学[M].南京：江苏人民出版社，1991.433.

[5]张百杰.转型期中国群体性事件研究——基于法社会学的研究视角[D].吉林大学博士学位论文，2005.

[6]汪永清.中华人民共和国突发事件应对法解读[Z].北京：中国法制出版社，2007.11.

[7]周定平.社会安全事件应对研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.19.

[8]吴江.应对突发事件读本（公务员培训全国统编教材）[Z].北京：中国人事出版社，2008.3.

[9]于建嵘.维权事件,凸显利益之争[N].南方都市报，2009-04-13.

On the Rational Research of the Public Security Organs’Prevention and Disposal of the Mass Incidents in the New Era

LIU Xia
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Since the new century,mass incidents in China has been on a rapidly growing tendency,which has been an important factor affecting social harmony and stability and has already aroused wide social concern.How to correctly understand and deal with mass incidents and effectively resolve the social conflicts are significant current tasks which the Chinese communist party must meet with and seriously solve.Therefore,the rational research of mass incidents during this period is the foundation of the Public security organs to prevent and dispose the mass incidents.Therefore,the origin and conception of mass incidents,the current situation,derivative sources and intrinsic mechanism of mass incidents,are the theoretical basis of public security organs to prevent and dispose mass incidents.

new century;mass incidents;rational research

D631.43

A

2095-1140（2012）02-0110-05

（责任编辑：王道春）

2012-02-16

刘 霞（1982-），女，湖南邵阳人，湖南警察学院治安系讲师，主要从事治安管理学研究。