里根政府的中美洲公众外交战略评析

王 欣

从20世纪70年代后期起，中美洲和加勒比地区的局势持续动荡不安，成为美苏争夺的热点之一。在里根看来，中美洲对美国来说有着生死攸关的利益，20世纪80年代初的尼加拉瓜桑地诺政权的存在与萨尔瓦多游击队对亲美政府的对抗是里根政府所不能容忍的。因此在面临中美洲如此“严峻的考验”时，里根政府推出了配合其意识形态斗争的工具——中美洲公众外交战略。本文拟通过对里根政府的中美洲外交战略进行评析，进而揭示冷战背景下美苏对抗的复杂性，及里根政府中美洲公众外交战略的实质是在政治、经济、军事上控制中美洲，最大限度地维护美国在中美洲的利益。

一

1980年11月4日，美国共和党保守派代表人物罗纳德·里根战胜在职总统卡特当选美国第40任总统。里根上台之际正是冷战的又一个高潮，面对苏联的强大攻势和国际形势的变化，特别是中美洲和加勒比地区出现的新形势，里根政府调整了美国的对外政策，较之前任卡特执政时期，发生了重大转变。里根及其保守主义外交班子常被称为“冷战原教旨主义者”，突出反共意识形态的主导作用以及在各条战线上对前苏联采取“进攻性”的“推回”战略是构成里根政府对前苏联战略的两大支柱[1]。配合里根对苏进攻性战略的意识形态斗争工具即是公共外交。由于里根对“公共外交”的极度青睐，他因此被冠以“伟大的交际者”之名。在他任内，公共外交自罗斯福政府以来第一次在椭圆形办公室安全着陆[2]。

公众外交（Public Diplomacy）①“Public Diplomacy”在国内有两种译法：“公众外交”与“公共外交”。除引文外，本文采用“公众外交”。作为一个概念，人们由于认识上存在的差异，对其界定也各不相同。1985年斯坦福大学胡佛研究所举行了一次公众外交学术讨论会，美国公众外交咨询委员会主席小埃德温·J·弗尔纳（Edwin J.Feulner，Jr.）在会上宣读了该委员会年度报告中提出的公众外交的定义：“公众外交通过向外国民众解释美国的政策、向他们提供有关美国社会和文化的情况、使他们许多人亲身体验我们国家的多样性，以及为美国驻外大使和美国对外政策决策者预测外国公众舆论，来补充和加强传统外交。”[3]31-35

里根执政伊始即显示出利用宣传活动推动美国对外政策实施的浓厚兴趣，认为有必要强化美国的对外电台广播和美国国际交流署②1982年又恢复为美国新闻署（United States Information Agency），这一时期的美国新闻署集中了对外文化交流和宣传的主要手段，利用广播、新闻出版、影视等各种媒体，宣传美国的对外政策和意识形态，推销和宣传美国的形象。（United States International Communication Agency，USICA）的宣传职能，以加强美国的海外宣传[4]。1981年，后来担任“军备控制与裁军署”（Arms control and Disarmament Agency）署长一职的肯尼思·L·阿德尔曼（Kenneth L.Adelman），在《外交》季刊上撰文指出：“作为传播人类价值观念的一种方式和美国对外政策的一个工具，公众外交在过去没有得到充分的应用，里根上台后用公众外交来”促进美国国家利益的“时机已经成熟”。他认为，“公众外交是里根在国际事务中所知道的、也是他做得最好的部分。它有可能成为里根政府对外政策的一个标志。”[3]124正是因为里根对美国公众外交的重视，美国新闻署的经费得以不断增加，并为其加强美国的对外宣传活动和文化交流活动提供了有利的条件。如1983年4月27日，里根召集国会两院联席会议专门谈中美洲问题，强调中美洲事关美国切身利益，美决不让中美洲落入苏古之手，要求“国会同意包括1984财年在内共给予中美洲各国6亿美元的经济援助”。

1983年1月14日，国家安全委员会宣布了名为“对与国家安全有关的公众外交的管理”的国家安全委员会第77号决议（National Security Decision Directive（NSDD）-77）。NSDD-77是里根政府对美国对外政策的现实需要所做出的反应，有效地保证了美国政府的机构和部门与公众外交活动的合作与协调，正式确立了一种美国公众外交活动的协调机制[5]。正是NSDD-77为里根政府对中美洲的公众外交顺利实施打下了坚实的基础，并为推行里根政府的公众外交活动提供了重要保障。

二

曾在里根政府第一任期内任国务卿的亚历山大·黑格在其18个月国务卿生涯的回忆录中写到：每届政府刚成立时是向世界传递信号的最好时机。里根执政伊始，即向世界发出了两个信号：一是明白地警告苏联在第三世界不受阻碍的进行冒险行径的时代已一去不复返，美国不会再容忍苏联及其代理人、古巴及利比亚等国继续危害别国利益；二是让其他国家相信，与美国保持友好关系只会为其带来各种好处而不会使其处于险境。针对苏联发出的第一个信号里所提到的第三世界即主要指中美洲[6]。由此可见，在同苏联争夺第三世界的斗争中，里根政府首先把重点聚集于中美洲地区。

中美洲接近美国腹地，美国一直将该地区视为传统的势力范围，把在政治、经济、军事上完全控制中美洲置于其国家利益的范畴之内，失去对中美洲的独有控制被视为对其世界霸主地位的威胁[7]。1979年尼加拉瓜（Nicaragua）的桑地诺民族解放阵线（Sandinista National Liberation Front，FSLN）推翻了索摩查（Somoza）的独裁统治，取得了民族民主革命的胜利。1980年萨尔瓦多（EL Salvador）国内的游击队迅速成长，这使美国突然面临中美洲两个国家的直接挑战。里根政府认为尼加拉瓜桑地诺政权的存在对美国的安全构成了极大的威胁，是中美洲不得安宁的根源。维护中美洲和加勒比地区的安全已经成为里根政府拉美政策中最紧迫的目标，明确地将中美洲危机上升到美国全球战略和美苏争霸的高度。1983年3月10日，里根在对全国制造商协会的讲话中宣称，在中美洲，“战略利益关系是如此之高，以致我们不能忽视一个意识形态和军事上与苏联有密切联系的政府掌握权力的危险”[8]。

基辛格于1984年1月提交了一份报告，分析了中美洲地区发生危机的本土因素，并得出了一个与里根政府班子看法不同的结论，认为“中美洲革命本身对美国不构成威胁”[9]。然而，很显然，里根政府十分赞同报告的另一个结论，即面对苏联—古巴介入这一态势，美国需要做出更强烈的反应。这一结论为里根政府的中美洲政策提供了部分依据。总之，里根政府的中美洲政策的核心就是不惜一切代价扼杀尼加拉瓜桑地诺政权，支持萨尔瓦多政府进攻游击队以阻止苏联利用中美洲危机制造“第二个古巴”和“第二个尼加拉瓜”，彻底打破苏联─古巴─尼加拉瓜的三角联盟，维护美国在中美洲的战略利益。为此，除了上述传统的政治、军事、经济等手段外，出于现实需要，积极主动地推行公众外交战略则成为里根政府中美洲政策的另一重要工具。

三

美国的公众外交有两个主要目标：一是对外宣传美国的政策，特别是外交政策，目的在于赢得外国民众和外国政府对美国的支持；二是使外国民众更好地了解美国，了解其社会制度和社会文化，从而加强美国人民和其他国家人民之间的相互理解。第一个目标着眼于美国政策的近期利益，寻求美国政策的顺利实施，政治色彩较为明显；第二个目标侧重于文化交流，其目的是为了有助于形成支持或理解美国政策的国际环境，着眼于美国的长期利益。显然，里根政府的中美洲公众外交战略目标是第一种。专为实现中美洲政策目标而制定的中美洲公众外交战略更注重直接宣传美国政策的职能，即推行中美洲公众外交战略的目的是寻求短时间内获得外国民众与政府对里根政府的中美洲政策的支持。

总结里根时期的中美洲公众外交战略，应该有以下特点：

第一，着眼于近期利益是中美洲公众外交战略的主要特点。为获得支持，里根政府宣传美国的中美洲政策时，分别要从有利于民众接受其政策的角度出发，针对不同地区的民众制定不同的公众外交计划。如针对中美洲民众时，着重宣传中美洲政策：有利于中美洲地区和平与发展；符合当地民众的物质利益追求；维护该地区安全。在针对欧共体国家民众开展公众外交活动时，时刻不忘提及尼加拉瓜桑地诺政权的“非民主性质”、“践踏人权”、与“恐怖主义组织联系”、与苏联—古巴关系密切等背景，以使劝说欧洲民众反对桑地诺政权，进而影响政府对尼加拉瓜桑地诺政权的态度。

第二，制定公众外交的目标不只为影响外国的公众舆论，而且要影响美国国内舆论，是里根政府的中美洲公众外交战略最特别之处。通过与外国民众的交流，对他们的思想产生影响，在一个国家形成有利于美国的公众外交舆论，进而影响该国政府的对外政策，这是美国公众外交的主要目的，这也从根本上界定了公众外交的对象是外国民众。然而在中美洲公众外交战略框架内运作由国务院设立的“拉美及加勒比海地区公众外交处”却将公众外交的对象扩展了，既包括美国国内民众与外国民众两类，而且在国内还要分为国会议员与普通公众类。“美国国务院用公众外交来意指其为使美国人民相信美国对外政策正确性而采取的举措，是对公众外交的滥用。”[10]

第三，为影响公众舆论，实施公众外交计划的背后进行秘密交易，也是中美洲公众外交战略实施的一个特点。尽管与公众外交的宗旨相悖，美国似乎一直不愿放弃其秘密行事的机会。中央情报局一直请代理人私下组织那些对桑解政权不满的尼加拉瓜人为其服务，主要帮助美国搞一些宣传活动。这些活动渐渐引起了国务院与国会的不满。1985年5月13日，众议院常设宣传委员会主席汉米尔顿（Hamilton）在回复舒尔茨的信中告知：“阁下曾要求取消与一个有突出表现的反桑地诺政权的受中央情报局雇用的尼加拉瓜人之间的交易，目前这一问题已得到解决。不过我发现同样的情况出现在另一个反桑地诺政权的尼加拉瓜人身上，此人出现在一个由某组织发起和主办的会议上。”[11]

不可否认的是，为服务于里根政府的中美洲政策，里根政府的中美洲公众外交战略在许多方面取得了预期效果，公众外交执行部门相互协调、监督，使各项公众外交计划得以顺利实施，发挥了公众外交的职能作用。总之，中美洲公众外交战略作为里根政府实施中美洲政策的工具，为获得国内外公众对里根政府的中美洲政策的支持，最大限度地体现了公众外交与政治、经济、军事政策相比有着不可替代的优势。

归根结底，里根政府的中美洲政策是为美国利益服务的，是为了与苏联对抗、争夺第三世界的霸权。对此，美国研究中心学者帕特丽沙·弗林（Patricia Flynn）指出：中美洲面临的真正威胁，不是苏联—古巴的扩张主义，而是美国的扩张主义。对美国来说，政治上，失去对这一地区的控制被看作是对美国世界霸主地位的一种威胁。经济上，该地区对美国有着尤其重要的作用：如果把这一地区作为一个整体，美国在这一地区的资产总额高达170亿美元。1985年，美国商务部对整个拉美地区的投资评估后得出结论：在中美洲投资获得的回报率远高于拉美其他地区[12]。本质上，美国的这种国家利益的界定是要告知中美洲：中美洲是美国的利益，而不是该地区的国家和人民的利益。

[1]任晓，丁立.保守主义理念与美国的外交政策[M].上海：三联书店，2003：276.

[2]唐小松，王义桅.从“进攻”到“防御”——美国公共外交战略的角色变迁[J].美国研究，2003（3）.

[3]韩召颖.输出美国：美国新闻署与公众外交[M].天津：天津人民出版社，2000.

[4]Gifford D Malone.Political Advocacy and Cultural Communication：Organizing the Nation's Public Diplomacy[M].Lanham，MD：University Press of America，1988：63.

[5]洪玉沂.拉美国际关系史纲[M].北京：外语教学与研究出版社，1996：390.

[6]Robert A Pastor.Exiting the whirlpool：U.S.Policy Toward Latin America and Caribbean[M].Boulder，Colo：Westviewpress，copyright，2001：67.

[7]Leon Wofsy.Before the Point of No Return，An Exchange of Views on the Cold War，the Reagan Doctrine，and What is to Come [M].NewYork：Monthly Review Press，copyright，1986：73.

[8]徐世澄.帝国霸权与拉丁美洲：战后美国对拉美的干涉[M].北京：世界知识出版社，2002：127.

[9]Carothers.In the Name of Democracy，U.S.Policy Toward Latin America in the Reagan Years[M].Los Angeles：University of California Press，copyright1991：29.

[10]Richard F Starr.Public Diplomacy：USA Versus USSR [M].Stanford，CA： Hoover Institution，Stanford University，1986

[11]Collection of Iran-Contra Affair.DNSA.IC00068-IC04302 [EB／OL].http：／／nsarchive.chadwyck.com.／Digital National Security Archive.

[12]Lynn Goodnignt，Eric Gander，Scott Deatherage.Establishing a U.S.Foreign Policy Toward Latin America：“What Changes are Needed in United States Foreign Policy Toward Latin America？”[M].Lincolnwood Illinois：National Textbook Company，Copyright，1998：127.