用可研把住水管单位难以为继的源头

谢连和，邱锦辉

(1.肇源县水利抗旱服务站，黑龙江肇源166500;2.黑龙江农垦勘测设计研究院，哈尔滨150090)

1 问题的提出

水利行业近10年推动的改革主要有涉水事务一体化管理改革、水利工程管理(简称水管)体制改革和水价改革。目前最急迫的是水利工程管理体制改革。10 a来这项改革虽有很大推进，但受制于地方财力所限，使这项改革在经济欠发达地区，尤其是在靠财政转移支付的县，存在着文件有说法，但实际操作难以兑现，或是没兑现到人头。更重要的是，在全社会维稳的大环境下，按照《水利工程管理单位定岗标准》，多出来的人员很难裁减。

那么，这诸多矛盾的源头在哪?为什么要进行水管体制改革呢?

2 问题的由来

从1950年代起，我国为了解决人多地少造成的粮食短缺，一直沿袭用灌溉农业来提高单产的农业思路。为此，全国建了大批水利工程，这些工程为解决我国的粮食问题做出了巨大的贡献。但由于农业供水价格一直低于成本，造成了水利工程维修经费的短缺，导致了大量水利工程得不到正常的维修养护，效益严重衰减，并对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患。至2002年已发展至全国有数千亿水利资产成为不良资产。

为此，国务院于近年发布了《水利工程管理体制改革实施意见》，开始了我国水管体制改革。

但经过几年后我们看到，原有的水利工程管理单位难以为继的问题虽正在解决，但新建成投产后的水利工程管理单位也发生了无法运行的问题。譬如尼尔基水利枢纽工程。这是为什么呢?

原来，很多业主为了促使本地区水利项目上马，存在着在可行性研究阶段，夸大防洪效益和经济效益以促成项目上马，建成后运行就亏损的问题。

从黑龙江省的情况看，造成这种局面的原因，是地方政府为了完成国家大幅度增产粮食的要求，在有耕地但缺水的情况下，只能大上水源工程。当然，这种建设也使地方政府同时完成了拉动经济增长的指标。在这种上下合力的作用下，可行性研究经常要按照项目必须上的要求去做，因而其中的许多指标只能服从国家缺粮的大背景。

目前，只有少量给城市供水的水管单位因水价较高尚能正常运行，大量给农业供水的水利工程建成后不能达到设计要求、不能正常运转，造成了水管单位难以为继的难题，这是多年来制约水利行业良性发展的主要羁绊。

3 解决的思路

如何在可行性研究阶段就把住水管单位难以为继的源头，我们认为:进一步公开水管单位难以为继的真实信息，用实事求是的可研，扼住违规上项目的冲动。具体的建议有:移民补偿超过总投资40%就别上;发电、养鱼和旅游收入不能维持运行费用就别上;公共财政投资的项目，防洪库容一定要占一半以上。

对于只有社会效益，没有经济效益的水利工程，就需要百分之百的资本金或百分之百的拨款，因为运行后没有钱还银行贷款。工程的运行费用就需要由将来的管理单位来承担，建设前就必须拿到有关部门的承诺书。今后除了有些跨流域的骨干工程，谁掏钱就让谁去管理。省里管的工程，在立项的时候，省财政就得作出承诺，每年给这个工程多少运行管理费。没有这个承诺，就不批这个项目。因为批了以后，又成了不良资产。我们必须从源头上解决不良资产的问题。

同时，建设中坚决不准调概，坚决避免低报预算、高报决算。彻底解决虽有很多规定但执行中形同虚设的沉疴。在后评估中建立对可研的编制者、审批者奖励或是问责的机制。

水利工程只有按照以上思路来算帐，这样才能保证将来工程建成后能够正常运行，成为良性资产，而不会是不良资产。如果先天不足，企业的经营就会非常困难。目前某些水利工程，连起码的维修运行经费都得不到保证，这些问题在工程立项时就应该得到解决。

目前，大批水利工程运行后就不能按时开支造成的职工牢骚满腹、怨声载道，还只是水管单位难以为继的一个缩影。现阶段避免此类悲剧的唯一源头，只有靠可研。不让纳税人投入巨资建的大量水利设施因无维修经费而老化失修、积病成险，也只有靠真实的可研了。

4 相应的配套措施

在目前大上水利项目的背景下，仅靠可行性研究在源头上把关，还不足以彻底解决水管单位难以为继的难题。还需抓住国家水管体制改革的契机，努力争得地方财政对水管单位的支持。

目前，黑龙江省辖区内的82市、县(市、区)，都已经按照国家水管体制改革文件的要求，完成了“两定”(单位定性、人员定岗)、“两费”(人员基本支出经费、工程维修养护经费)测算;并已按照水管体制改革规定的程序，先后进行了编制改革方案、政府审批方案、编制部门核定单位性质和落实人员编制，基本完成了水管体制改革。全省完成水管体制改革的水管单位共508个。其中:有245个水库管理单位、89个市、县所属河道管理单位、174个灌涝区、泵站等其它类水管单位基本完成了水管体制改革任务。省水利厅直属的6个水管单位完成体制改革工作。共核定人员编制1628人，增编894人。

同时，全省各市、县(市、区)已通过编制部门批准完成分类定性的水管单位共508个水管单位，其中:定性为纯公益性单位215个，定性为准公益性单位293个，共批准人员编制11 052人，实际到位13 358人。

据最新调查统计，共落实“两费”42 070万元，占应落实的86%，比去年增加了10%，其中:落实人员基本支出经费26 134万元，占应落实的90%，落实公益性维修养护经费15 936万元，占应落实的81%。省里为减轻基层水管单位维修养护经费严重不足的压力，从2007年开始省级财政增加1950万岁修费，使省财政投入的维修养护经费从过去的每年2 710万元达到了4 660万元。河道工程修建维护管理费在全省已恢复征收。

据统计，全省应实行管养分离的水管单位351家，目前已完全实行管养分离的119家，内部实行管养分离的136家，未实行管养分离措施的96家。目前全省真正意义上的将维养工程推向竞争市场很少，主要受到养护资金还不能到位的限制。

我们还应认识到:由于国家在事业单位改革方面还没有出台明确的改革意见，我省在事业单位改革政策上还没有明确说法，仅靠水利行业内部的推动，无法彻底解决水管单位人员严重超编的问题。因此，确保水管单位能正常运行，还有赖于国家整体改革的大气候。

［1］ 赵立峰，赵树久，王岩.对当前水管单位体制改革有关问题的探讨［J］.水利发展研究，2001(04):40－41.