合作主义：城乡社区一体化中政府、市场、农民的关系

社会管理体制改革研究课题组

（华中师范大学 湖北城市社区建设研究中心，湖北 武汉430079）

合作主义：城乡社区一体化中政府、市场、农民的关系

社会管理体制改革研究课题组

（华中师范大学 湖北城市社区建设研究中心，湖北 武汉430079）

城乡社区建设一体化是继家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治之后的第四大制度创新，是实现城乡经济社会一体化的现实路径。置于城乡社区建设一体化背景下，农村社区建设是以效率、公平、参与为价值取向，通过政府、市场、农民的合作，来解决农村经济发展问题和社会发展问题，促进城乡经济社会融合。“合作主义”强调每个行动主体在治理过程中要承担不同的角色和功能，并活跃在自身最擅长的领域，在保持独立性和自主性的基础上实现资源整合、功能互补。破解新“三农”问题，政府的特长是统筹规划、制度设计、资源引入和公共财政供给，故而需要在城乡社区建设发展规划、体制机制创新、公共服务均等化、农民国民待遇等方面“在场”；市场的特长是实现资源配置的最优、敢于创新和冒险、产生规模经济，故而需要在土地集约化、规模经营、现代农业及农民增收等领域发挥作用；社会的特长在于对政府、市场功能的弥补，灵活多变，能利用大量社会资源，产生社会信任，提升社会资本，实现对问题的全面处理，据此，需要在农民公民意识、公民权利、参与公共事务、农民组织化、志愿互助服务、社会共同体构建等彰显农民的主体性。政府、市场、农民合作，在理论上需要超越“市场万能论”、“政府万能论”和“农村封闭论”；在实践上需要政府超越部门利益和强势集团利益，彰显政府公共性，更需要培育农村公民社会，保障农民平等参与权，增强农民行动能力。

城乡一体化；政府、市场、农民关系；合作主义

一、问题的提出

城乡社区建设一体化是旨在解决“三农问题”而做出的一种新的制度选择。以城乡社区建设的一体化来推动城乡经济社会发展一体化是继家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治之后的第四大制度创新。与前三次制度创新不同，城乡社区建设一体化具有两个鲜明的时代特征：一是家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治都是以城乡分割为前提条件，试图在不触及城乡二元体制的条件下，力图从农村内部来解决农村问题；而城乡社区建设一体化则是以城乡融合为前提条件，着力打破城乡二元体制，着力跳出农村来解决农村问题。二是无论家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治都是从某一方面来解决农村发展问题，而城乡社区建设一体化则是力图从整体上来解决农村问题；尽管农村工作有许多党政部门涉足，为了避免政府结构的碎片化带来农村社区建设的碎片化，各地采取许多办法来统筹城乡社区建设，以农村社区建设来统率村民自治、新农村建设等工作，农村社区建设越来越体现出系统性的特征，它涵盖了破解“三农问题”的方方面面内容，诸如农村基础设施建设、农村产业结构调整和经济增长方式转变、农村组织结构的调整、农村社区服务体系建设、农村社区参与和农民能力建设等。只有认识到城乡社区建设一体化是新的制度创新，只有认识到农村社区建设的系统性，才能真正领会到农村社区建设的必要性和重要性。有人疑问：有了村民自治，为什么还要搞农村社区建设？还有人疑问：有了新农村建设，为什么还要搞农村社区建设？上述疑问的产生有两个重要原因：一是人们对农村社区建设的系统性缺乏清醒的认知，把农村社区建设简化为农村社区服务体系的建设，甚至仅仅理解为政府投资建设农村社区服务设施；二是因为政府结构的碎片化带来农村工作的碎片化，阻碍了人们对农村社区建设系统性的认知，甚至有的部门出于部门主义，有意简化农村社区建设的内涵。

当前，城乡社区建设一体化面临结构性约束。长期以来，我们走的是一条工业化与城市化脱节、城市发展与农村发展脱节的现代化道路，城市现代化是通过汲取农村资源、剥夺农民利益来实现的。我们面对的现实是两个不对称的社会结构：一个是政府强势、市场强势而社会弱势；一个是工业强势、城市强势而农业弱势、农村弱势。与这两个不对称结构相联系，市场效益至上、GDP至上、土地财政至上，很容易出现政府与农民争利、资本与农民争利、权力与资本联盟以剥夺农民的问题。在这两个不对称的社会结构下，要想真正做到“工业反哺农业”而不是“工业再剥夺农业”、“城市反哺农村”而不是“城市再剥削农村”实在不易。孟德拉斯在《农民的终结》一书中这样指出：“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。①在城乡社区建设一体化过程中，如何处理好政府、市场、农民的关系，如何建构政府、市场、农民的合作机制，正是社会科学界不得不深思熟虑的问题。

二、政府、市场、农民合作理论

政府、市场、合作是要超越“市场万能论”、“政府万能论”、“农村封闭论”。长期以来，“三农问题”一直是我国学界广为关注的热点问题，学界将“三农问题”概括为农业问题、农民问题、农村问题。其主流看法包括：农业问题是如何促进传统农业向现代农业转变，以解决农业的弱势和低效，实现农业增产和农民增收，这涉及效率问题；农民问题是如何促进农民市民化，农民与市民享有同等的公共服务，这涉及公平问题；农村问题是如何改变农村贫穷落后的面貌问题，需要将市政建设向农村拓展，促进农村现代化，避免“城市欧洲化、农村非洲化”，这同样涉及公平问题。②目前学界流行的“三农问题”事实上是“两农问题”，即农业效率问题和农村公平问题。如果将“三农问题”归结为效率和公平问题，政策取向和实践路径容易出现“市场万能论”和“政府万能论”，将解决“三农问题”的主动权交给市场和政府，由市场来解决效率问题，由政府来解决公平问题，农民成为市场和政府的被安排者，忽视农民的主体性。在缺乏农民主体性的条件下，市场理性偏好利润，可以解决农村经济效率问题，但市场理性不偏爱公平，可能损害农民权益，出现“资本圈地”；地方政府是一个独立的利益主体，存在通过土地来谋取财政收入最大化的内在动力，政府可能因土地财政而出现“权力圈地”。出于对“资本圈地”、“权力圈地”的高度警惕，“农村封闭论”会呼之而出，它会反对土地市场化，会反对城市资本进入农村，主张在国家保护下依托农民自身力量和农村本地资源来解决“三农问题”；③它是要把市场化和城市化的机遇和恶果一起丢掉，犹如把小孩与洗澡水一起倒掉一样。“市场万能论”、“政府万能论”、“农村封闭论”的理论主张和政策建议是相互排斥的、相互敌对的，要么是有效率而无公平，要么是有公平而无效率。

政府、市场、农民合作立足于新的“三农问题”、致力于新的行动目标。“三农问题”需要重新界定，它不仅包括农业效率问题（农业低效和农民低收入）、农村公平问题（农村基础设施类公共产品短缺、农村生产类公共服务短缺、农村生活类公共服务短缺），而且还包括农民能力问题（农民受教育程度低、农民专业技能低、农民组织化程度低、农民驾驭市场能力低等）。城乡社区建设一体化作为破解“三农问题”的战略行动，其行动目标在于满足三个需要：一是满足农业增产和农民增收的需要，提高农村经济发展效率；二是满足农村公共产品的需要，促进城乡基本公共服务的均等化；三是满足农民能力提升的需要，增强农村可持续发展能力。

政府、市场、农民合作依靠新的行动主体。推进城乡社区建设一体化，农村社区建设的主体力量不会是单一的而是多元的。政府及其部门和个人、市场及其组织和个人、农民及其群体和个人都是独立的行动主体，即行动主体的多元化。它们或他们之间既存在利益一致的一面，也存在利益相异的一面，各方都有谋取优势的内在冲动，因而各方都有损害对方利益的可能性。合作行动是建立在行动主体力量均衡的基础上，合作双方力量均衡才会出现竞争与合作关系，合作双方力量失衡只会出现支配与被支配的关系而不是竞争与合作关系。在政府强势、市场强势、社会弱势的社会结构下，政府、市场、农民之间的合作在很大程度上取决于农村公民社会和农民自组织力量的成长状况，否则，很容易出现权力和资本的联盟，没有农村公民社会和农民自组织能力的增强就很难有政府、市场、农民的合作。集体合作行动是建立在激励与自愿结合的条件上，如果仅出于自愿，理性的行动主体谁都没有动力去为社会公平作出贡献。参与公共事务治理和公共产品提供需要建立集体选择机制，激励行动主体的合作行动，约束行动主体的不合作行为。在推进城乡社区建设一体化过程中，政府的公共性尤为重要，如果政府不能超越强势利益集团、不能超越部门利益，政府很难做到公共利益至上，很难将排斥性集团整合为相容性集团，公共性缺失的政府带来的后果甚至比没有政府更糟糕。

政府、市场、农民合作形塑着新的行动空间。农村社区是各种行动主体互动的场域，农村社区会呈现出复杂的关系网络，不仅有政府、市场、农民之间的互动，也有政府部门及其个人之间的互动、市场组织及其个人之间的互动、农民群体及其个人之间的互动。国家权力、市场力量、社会力量介入农村社区、改造农村社区，农村社区由封闭走向开放、由同质走向异质。

政府、市场、农民合作理论主张合作主义，倡导效率、公平、参与三位一体的价值取向，选择农村社区建设的路径。它既不同于自由主义（把一切交给市场）、也不同于保守主义（把农村置于市场化之外）；既不同于国家中心主义（把一切交给国家、交给政府），也不同于社会中心主义（把一切交给社会、交给农民）；既不同于城市中心主义（城市代表文明、农村代表落后、用城市来替代农村），也不同于农村封闭主义（把农村置于城市化之外、隔断农村与城市关系）。它反对将农民作为政府与市场的被安排者；它重视政府的作用、市场的作用，农民的作用；它强调政府的自主性、市场的自主性、农民的自主性；它更注重政府、市场、农民三方力量的均衡。

三、鄂州市城乡社区建设一体化的实践经验

鄂州市城乡社区建设一体化提供了一种合作主义的实践模式。鄂州在解决“三农问题”、处理城乡关系的实践中，尝试以城乡统筹为战略，以社区建设为路径，努力建构政府主导、市场介入、农民参与的主体格局，促进公共财政、市场资本、社会资源整合，提高农村经济效率，普及农村公共服务，增强农民自组织能力，逐步实现城乡经济社会协调发展的行动过程。鄂州模式的基本经验集中于在“统筹”上做文章，在“合作”上下工夫。

（一）统筹规划：城乡社区发展战略的一体化

规划是战略谋划。以城乡社区发展规划的一体化来带动城乡社区建设的一体化，是鄂州模式的一大亮点。“全域鄂州”是一种社区主义的规划。一方面，它把鄂州市域1593平方公里作为一个地方性社会系统（地域性社区），把城市和乡村作为两个基本的子系统，注重城市和乡村两个子系统之间空间结构的均衡与和谐。依据其自然地理属性、人文地理特征、经济地理优势，统筹规划城乡空间布局，在靠近武汉、黄石的地域布局新城，在交通节点、经济贸易较发达区域建设特色镇，突破行政村的界限规划中心村落，构建以1个主城区为中心、3座新城（葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城）为支撑、10个特色镇为节点、106个农村社区（将320个自然村合并为106个农村社区）为基础的城乡一体的 “1311”空间布局，实现城乡空间布局的一体化。另一方面，它以满足社区基本需要为出发点，注重城市和乡村之间空间功能的均衡与融合。统筹城乡产业规划，满足城乡社区经济发展特别是农业增产和农民增收的需要，促进城乡资源互补、产业互动，城市大力发展高新科技型的工业企业，农村大力发展水产、畜牧、蔬菜、林果四大支柱产业，建设一批农业特色板块，加快农业产业化经营，发展现代农业。统筹城乡基础设施建设规划，市政设施建设覆盖农村社区，推进农村社区现代化，重点推进农村路网、电网、水网（供水排水网络）、气网（沼气、天然气网络）、广播电视电话互联网、市场网等“六网”工程建设。建立城乡公共服务一体化制度，按照制度统一、标准统一的要求，鄂州进行了户籍管理、社会保障、教育、就业、医疗等十个重点领域的改革，促进城乡社区一体的最低生活保障、养老保险、医疗保险、社会救助、文化体育、就业服务。“全域鄂州”是规划体制和机制的重大变革。④“全域鄂州”规划实现了四个改变：由城乡分割规划转变为城乡统筹规划，实现了城乡空间结构的均衡和空间功能的互补；由按行政层级规划转变为按自然地理、人文地理、经济地理规划，实现了地方资源优化组合；由行业分割规划转变为行业整合规划，实现了政府部门之间以及政府部门与科研机构之间的合作；由区域封闭规划转变为区域开放规划，实现了鄂州与武汉、黄石等地域的空间结构均衡和空间功能互补。

“全域鄂州”规划引导村庄规划。全市106个农村社区是由原来的320个自然村合并而成，每个社区都在制定村庄规划。农村社区与城市社区一样，空间布局得到优化，空间资源得到充分利用。如，峒山社区规划坚持“产业兴村、生态立村、工业富村”的发展理念，彰显“观光旅游、生态农业、古镇文化”三位一体的特色。社区规划“三点一线”：“三点”是水边建码头、路边建居住区和服务中心、山边打造峒山古镇。“水边建码头”是在临港的桐山村火炬队建一个旅游观光码头，风光旖旎的百里长港是未来鄂州的秦淮河，这个码头不仅将成为百里长港示范区的中转站，它还将发展为繁华的商埠。“路边建居住区和服务中心”就是以社区服务中心为圆点，建居住区，建峒山小学，使村民在家门口享受社区服务，这里有宽敞的休闲广场和演艺中心，设有大戏台、娱乐室、健身房和农家书屋……不论是本地村民还是旅游观光的游客，都可以在这里享受城乡一体化建设带来的福祉和欢乐。“山边打造峒山古镇”就是将峒山上的五个村民小组的农户，按统一建筑风格重新规划，改建成具有明清风格的小镇。这三点如同华光璀璨的明珠，由一条新修的康衢大道，从水边到路边到山边，一线穿“珠”般地连接成一个美轮美奂、完整的旅游风光带。这条康衢大道就是峒山一日游线路。

（二）统筹生产：社区土地效益最大化、社区利益关系均衡化

农业发展是农村社区建设的基础性力量，而土地是其中最根本的生产资料。从“土地－农民”的关系来看，土地仍然是大多数农民直接的生活依赖。在实地调研过程中，我们发现由于个体所处境况和价值观的不同，村民对于土地的依赖和认知存在三个分层：80%以上的年轻人（30岁以下）都不愿意种土地⑤，他们没有从父辈那里继承传统的种田经验；老年人（60岁以上）是不得不种土地，访谈中遇到大量农村老年人都没有养老保障，他们对耕种土地的看法多是“趁自己干得动就再干几年”；中年人（4050人员）对耕种土地的意愿最为强烈，他们是农村劳动力的主要构成部分，他们中的大多数以种田为生，农业收入是他们及其家庭经济的主要支撑。三个群体对于土地表现出“不愿意种”、“不得不种”和“需要种”的差异性。当前，我国农村地区“人多地少”的矛盾较为突出，而且分散的农业经营和单一的产业结构已然形成了农业乃至农村发展的“瓶颈”。土地效益要提升就要走市场化的道路，必然要求土地的规模化流转，但是，如果只注重效率，市场就会丧失对公平的关注。在很多地方，市场凭借其资本强势进行“圈地”，已然形成了对农民的剥夺。发展需要土地与农民依赖土地之间必然呈现出一定的结构性张力。

要正确处理农业发展过程中效率和公平的关系，就要建立新型的“资本－农民”关系，即一种合作主义的关系模式，既要让市场主体充分发挥其资金、技术、市场需求等优势，实现土地收益最大化，又要促进农村发展和农民身份转变，特别是保障农民的合法权益，使各方利益得到持续增加。鄂州模式秉持“统筹”与“合作”的理念，通过“三个接轨”逐渐探索出了一条农业生产发展过程中可借鉴的经验。“三个接轨”是指，在农业产业化过程中将城乡资源接轨、城乡公共服务接轨、农业产业结构调整与转移人员安置就业接轨。第一个接轨主要在于提升土地效益，后两个接轨在于平衡利益关系。鄂州模式通过统筹生产来实现土地效益最大化和利益关系均衡化，其理论内涵在于处理好资本、土地和农民三者之间的关系。其具体做法是：坚持“以工促农、以城带乡”的方针，通过城乡一体的产业规划，大力发展特色农业，通过招商引资做大做强农产品加工业、生态旅游农业等，实现城乡资源接轨；建立城乡一体的公共服务体系、城乡一体化的户籍制度、最低生活保障制度，实现养老保险全覆盖，建立开放式城乡医疗保险体系等，使农村年轻人能流动、住得下、有保障。对于农村老年人，除了土地流转的常规补偿外，很多社区还专门设立了福利补助金、养老金、免费老年公寓等，实现“老有所养、老有所依”。对于中年人，重点在于解决他们土地流转后的就业问题，各项农业产业项目以吸纳本地劳动力就业为主，使他们“离土不离乡”。例如，鄂城区燕矶镇池湖社区鉴于本地有做金刚石刀具的传统，村里创办了产业化工业园，金鄂、鄂信等名牌企业也纷纷进驻，年创产值2亿元，安置当地农民800余人就业，占全村劳动力的52%，在“以工促农、转移就业”方面取得明显的效果。东港社区的冰糖西瓜产业基地的建设和经营则按照“公司＋技术＋农户”的合作机制进行，是平衡利益关系的成功典范。整个基地占地面积150亩，建有“冬暖式”大棚120余个，带动农户27户。产业基地的基础设施（主要包括道路、灌溉沟渠、温室大棚等）主要由村级农业发展公司和相关政府农业部门投资建设，总投入在60万元左右。基地建成后，个体农户按需承包，承担大棚的管护、日常生产的投入（如化肥、农药等）、产品的销售等具体事务。由于冰糖西瓜产业是技术管理要求较高且劳动力需求较大的农业项目，所以在经营中还雇请了技术人员和农场工人。技术人员以“技术换土地”的方式从外地引进，并在合同中明确双方的权责。对于农场工人而言，他们的土地流转后，不仅能拿到每亩700元的补偿，另外在农场务工，以提成的形式奖励（亩产量达到1万斤奖金为2000元），按照面积和实际产量计算，平均每位农场工人的预期奖金能达到1万到2万左右。对于村级农业发展公司和个体承包者而言，除了基地投入、人员工资、日常管理的开支外，也能收获明显的效益，村集体积累也得到增强。产业合作机制，形成了一种利益共赢的局面。

（三）统筹生活：农村社区城镇化、公共服务均等化

城乡社区公共服务均等化需要处理好城乡社区公共需求的统一性与差异性的关系问题。城市社区主要是建立社会生活共同体，农村社区既要建立社会生活共同体、也要建立集体经济共同体，这是城市社区建设与农村社区建设的一个显著区别。同时，城乡差距不仅体现为城乡收入的差距，也体现为城乡公共服务的差距。按照公共产品功能的不同，公共产品可分三类：一是市政设施类产品、二是生产类服务、三是生活类服务。农村公共服务的短缺是全方位的，存在市政设施短缺、生产服务不足、生活服务空白的问题。在城市社区市政设施较为完善而农村社区市政设施严重短缺的条件下，农村社区需要建立市政设施、生产服务、生活服务“三位一体”的公共服务体系。城乡社区公共服务均等化需要处理好公平与效率的关系问题。农村公共服务全方面短缺与城乡二元体制密切相关。在城乡二元体制下，城市和工业是政府公共投入的重点，民间资源包括来自农村的也最终流向了更有比较效益的城市和工业。从公平的角度看，政府需要加大农村的公共投入，同时，激励民间资源投向农村。这是学界的基本共识。但是，公共服务也涉及效率问题。农村公共服务短缺与农民居住分散密切相关。人口规模、人口密度与公共服务的公共性、公共服务的效率存在正相关关系。城市社区人口规模大、人口密度高，公共服务的公共性强，公共服务的效率高；而传统农村居住分散、人口密度低，降低了公共服务的公共性、增大了公共服务的成本。市政设施配置的公共性和效率与人口规模、人口密度的关系最直接，这在一定程度上可以解释为什么所有国家的城乡在市政设施配置上都存在或大或小差距，为什么农村社区建设中各地都积极推进农民居住的小区化。从效率看，农村公共服务短缺是与农业规模小密切相关的。产业规模小带来生产类服务的需求量小、服务的成本高甚至边际效益为负。这在一定程度上可以解释为什么农村社区建设中各地要推进土地经营的规模化、工业向园区集中。在推进城乡社区建设一体化过程中，要避免城市中心主义，不能以市民需求来代替农民需求，而要从农村社区公共服务需求出发。实现公共服务的公平与效率兼顾，离不开政府与农民的合作，需要处理好政府与农民的关系。在公共服务上，政府要公平、又要效率（降低财政成本），而农民要公平却不会关心效率。两者之间既有一致又有差异。尽管农民集中居住有利于改善人居环境、降低公共服务成本，但仅靠自愿，农民是缺乏动力的，如果靠政府强制，农民是会反抗的。

鄂州模式的经验是“以服务空间换居住空间”，统筹社区公共服务设施建设与农民居住区建设，以社区公共服务的区域化来带动农民居住的小区化。其基本做法：统筹社区公共服务设施建设与农民居住区建设，支持和鼓励农民“迁村腾地”、“集中居住”，大力推动农民居住的小区化。以社区综合服务设施为圆点，建设农村居住区，实现公共服务区与居住区的统一、公共服务送达村民家门口。按照“功能齐全、综合使用、集中建设”要求，整合部门用于社区服务设施建设的资金，建设1000平方米以上的“1＋8”的农村社区服务中心。所谓“1＋8”是指1个社区服务综合设施（社区服务中心）承载8项服务功能（社区组织办公、社会保障、农村技术服务、村民教育与技术培训、农家超市、医疗卫生、文体活动、社区警务与社区安全）。“1＋8”农村社区服务中心既体现了城乡社区公共服务的公平性，又解决了重复投资、功能不全、使用率低的问题。坚持不强制村民离土、离乡的原则，通过村民自建或村民购买等方式，引导农民向居住区集中。完善居住区配套设施建设，改善人居环境，农村社区居住与服务就地城镇化。

鄂州模式更有价值的地方在于它不仅着力解决进城农民的社区服务问题，也着力解决入村市民的社区服务问题。城乡公共服务的一体化需要适应城乡社会流动和城乡社会融合的需要。流动人口包括入城的农民，也包括入乡的市民。目前，我们强调要为进城农民提供公平的服务，保障他们对城市公共服务的享受权，满足他们在城市的居住权，使他们融入城市。但是，对于流向农村的城市人，他们到农村创业，他们能否在农村居住、能否在农村享受公共服务呢？针对这个问题，鄂州市一方面建立城乡一体的户籍制度和公共服务制度，为城乡社会流动和城乡社会融合提供制度保障，到农村创业的市民可以落户农村，到城市创业的农民可以在城市落户，享受同等的权利和公共服务。另一方面，农村集中居住区为入乡的市民预留住宅用地或允许其购买当地住房。例如横山社区适应农业产业化和科技化的需要，预留几套别墅，作为引进专业技术人才之用。峒山社区现有58套别墅中有一部分卖给了到农村经营的城市人。这种做法反映了鄂州人的远见卓识：城市社区应该为进城的农民提供服务，同样，农村社区也应该为入乡的市民提供服务，这才是城乡融合而不是城乡排斥、城乡互动而不是城乡对抗。

（四）统筹资金：公共财政倾斜、民间资本注入

公共产品无市场，市场主体不愿提供，面临市场失灵；公共产品无自愿，农民不会自愿提供公共产品，面临社会失灵。政府是公共产品的供给主体，公共服务和社会管理是政府的一项基本职能。如何推进社区建设，城市的经验是：地方政府主要领导的重视程度决定了社区建设的力度，公共财政的投入程度决定了社区建设的速度。⑥要填补城乡社区发展的巨大差距，需要各级政府履行其职能。相对于公共服务需求，公共财政是短缺的，同时，公共财政包揽一切，可能也是低效的。农村社区建设需要处理公共财政投入与民间资本注入的关系。

鄂州模式的经验是：公共财政向农村倾斜的程度决定城乡社区公共服务的公平程度，民间资本注入的程度决定了农村社区公共服务的效率程度。鄂州市按照统筹城乡发展、实现公共服务均等化的要求，坚持财政向农村倾斜的原则，不断提高农村社区建设的财政支出比重，逐步形成财政投入农村社区建设的持续增长机制。在条块分割的行政管理体制和部门预算的财政分配体制下，如果不能有效整合公共财政资源，地方财政拮据的情况会更严重。鄂州模式的策略是“统筹规划、项目集中、渠道不乱、用途不变、资金整合、各记其功、形成合力”，有效破解挤牙膏式的财政分配机制，杜绝了资金截留、资金挪用、重复投资等问题，提高公共财政的使用效率。在农村社区基础设施建设和公共服务设施建设上，“政府缺位”转向“政府到位”，形成了以公共财政投入为主而不再是以农民自筹的新格局，如峒山社区环境综合整治项目共投入资金189.4万元，其中中央环境综合整治项目资金120万元，所占比例为63.35%；横山社区基础设施建设资金来源中，中央和地方专项资金所占比例为68.08%，位居第一。⑦

如何引入民间资本投入社区建设，增加社区资源投入和提高资源配置效率，这也是农村社区建设必须重视的问题。鄂州模式的策略是依托农村社区组织动员和吸纳社会资源，建立了各类涉农资金、部门帮扶资金、社会捐助、商业投资等相互补充的多元化投入机制。自2009年起，鄂州市委、市政府出台了《关于加快推进农村社区建设的意见》，在《意见》的指导下，鄂州市成立了由国土、规划、公安等部门组成的城乡社区一体化协调小组，结合实际情况大力开展“城乡互联、结对共建”活动，推动城乡资源共享，从根源上解决了政府部门之间条块分割、重复配置、资源浪费、效率低下等问题。鄂州市各个试点的农村社区建设资金除了依靠各级政府的大力帮扶外，还积极吸收社会融资本并取得了较好的效果。池湖社区在基础设施建设中除了争取财政投入590万元之外，还争取到部门帮扶资金300万元，其中市区教育局投入200万元美化校园环境，市林业局投入100万元建设社区景观绿化工程。同时，该社区赋予民间资本对资产的所有权和经营权，将有经济收益的社区超市、幼儿园等项目向社会公开招标，吸引民间投资80万元。⑧

社会组织是社区建设离不开的民间资源，社会组织的发展程度决定着社区建设的成熟程度。城乡社区建设一体化会促使农村社会组织结构发生深刻变化，农村社区既传承着传统的家族和宗族网络，又创新出现代性社团组织。鄂州城乡社区建设一体化实践中出现了大量的社会组织元素，诸如农业生产合作社、楚剧团、健身队、腰鼓队、治安巡逻队、社区物业管理委员会等社团性组织。这些适应现代社会的社区组织在提高农民生产和生活的组织化程度的同时，还增强了农民的交往能力、参与能力、就业能力、致富能力。从长远看，农村社区组织化程度的提高是逐步实现政府、市场、社会力量均衡的基础性要素，是促进政府、市场、农民合作的重要条件。

归纳起来，鄂州模式的基本经验就是：在政府主导下，以社区建设为路径，充分发挥政府部门、市场组织、农民组织的优势，通过城乡规划、生产、生活、资金的统筹，来实现城乡经济社会发展的一体化。其中，统筹规划是先导，统筹生产是基础，统筹生活是目的，统筹资金是保障，而各行动主体的合作则是关键。

四、基本结论

社会结构的急遽转型、社会矛盾、社会问题的凸显，促使人们不能只停留在一种“主义”的漩涡中，人文社会科学领域从不缺乏“主义”之争。当前，破解新“三农”问题，不是没有“主义”、而是缺乏合适的“主义”。我们的本意不是要探讨哪个“主义”好、哪个“主义”坏，而是要寻找一个最佳的“主义”来解决问题。在特定的社会现实和制度环境中，哪个“主义”会发生更大的作用取决于经济社会发展水平和我们的行动目标。以“合作主义”作为解决新“三农”问题的价值取向，是应对政府、市场和社会“三重失灵”的题中应有之义，以期在充分认识到各行动主体的比较优势基础上，推进社会分工与合作治理。“合作主义”强调每个行动主体在治理过程中要承担不同的角色和功能，并活跃在自身最擅长的领域，在保持独立性和自主性的基础上实现资源整合、功能互补。破解新“三农”问题，政府的特长是统筹规划、制度设计、资源引入和公共财政供给，故而需要在城乡社区建设发展规划、体制机制创新、公共服务均等化、农民国民待遇等方面“在场”；市场的特长是实现资源配置的最优、敢于创新和冒险、产生规模经济，故而需要在土地集约化、规模经营、现代农业及农民增收等领域发挥作用；社会的特长在于对政府、市场功能的弥补，灵活多变，能利用大量社会资源，产生社会信任，提升社会资本，实现对问题的全面处理，据此，需要在农民公民意识、公民权利、参与公共事务、农民组织化、志愿互助服务、社会共同体构建等彰显农民的主体性。

我们利用“政府、市场、农民合作理论”作为解决新“三农”问题的理论工具，需要政府、市场、社会之间力量平衡和彼此互动，但没有农民的参与就谈不上所谓的“合作”、“互动”和“利益共享”。三十多年的改革开放，我们扶持了一个强大的市场。现如今，破解新“三农”问题之困境，需要我们扶持一个强大的农村社会，需要提升农民能力。农民群众不仅是农村社区建设的直接受益者，同时也是农村社区建设的主体力量。当前，农村社区建设中农民的“缺席”以及农民行动的“缺失”根源于农民能力弱。农民能力建设应包括体能、认知、劳动、就业、创业、适应、学习、组织、合作、创新、维权、治理、谈判交易和抗风险等涉及政治、经济、文化等各方面能力的提升，新时期实现农民福利增加需要“全能型”、“复合型”的“新型农民”。农民能力的构建需要行动空间、制度环境、文化氛围和财政扶持。农村社区为农民能力构建提供了一个行动场域，政府公共服务为农民能力构建提供了物质保障，“政府—市场—农民”三方合作的制度设计为农民能力建构提供了路径选择。

注释

① H.孟德拉斯：《农民的终结》，李培林译，北京：社会科学文献出版社，2010年，第3页。

②笔者通过对近年来学界对三农问题的研究成果的梳理发现，目前学界侧重于从农业效率和农村公平两个视角来解读三农问题。如秦晖：《土地·公平·效率》，《中国土地》1998年第1期。李成贵：《解决三农问题的基本思路和政策方向》，《中国农史》2005年第2期。第2期。张瑛：《完善农村社会保障的着力点：公平与效率》，《南京社会科学》2007年第5期。迟福林：《我国统筹城乡发展的基本公共服务均等化因素》，《东南学术》2009年第6期。韩俊：《统筹城乡发展的目标任务和本质要求》，《理论参考》2010年第12期。党国英：《城乡差距的非公正性及其矫正》，《改革》2011年第6期。

③贺雪峰：《中国农业的发展道路与政策重点》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2010年第4期。

④ 对于“全域鄂州”以及城乡一体化实践，湖北省委政策研究室曾做过专题调研，从政策层面和操作层面，梳理了其基本经验。参见湖北省委调研组：《用“一体化”推到“二元墙”——鄂州市推进城乡一体化试点的基本经验》，《湖北日报》2010年5月12日。

⑤为能更好地了解鄂州市农村居民对实施城乡一体化的社区管理和服务体制改革的认知和评价，课题组采用了问卷调查。调查问卷分五部分，共51道题，第一部分是个人与家庭的基本信息；第二部分是村民对土地流转情况及满意度的调查；第三部分是村民对生产服务需求及满意度的调查；第四部分是村民对社区公共服务需求及满意度调查；第五部分是村民参与状况及满意度调查。问卷调查选择峒山社区、横山社区、恒大社区、东港社区、池湖社区、路口社区六个农村社区作为样本，根据村民居住状况（集中居住/非集中居住大致等于1/2的比率）随机抽样，按照调查员与被调查者面对面“结构性访谈”方式进行，共发放问卷120份，回收有效问卷118份，回收率为99%。研究报告中使用的问卷调查数据均来自课题组调查统计分析数据，特此说明。

⑥ 正是依据这条经验，中央政府明文规定，城市社区建设的第一责任人是县、区党政一把手，城市社区建设的直接责任人是街道党政一把手。参见中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发）【2010】27号文件。

⑦ 根据峒山社区和横山社区村务公开资料整理而成。

⑧ 根据池湖社区村务公开资料整理而成。

2011－10－16

2008年教育部人文社会科学重点研究基地项目“城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究”（08JJD810156）；2011年教育部人文社科青年基金项目“政府公共服务社区化机制研究”（11YJC810017）本课题组成员包括：陈伟东、张文静、孔娜娜、舒晓虎。

责任编辑 王敬尧