发达国家水资源可持续发展管理模式对山西的启示

范 毅

(山西省水土保持生态环境建设中心)

长期以来，水资源短缺一直是制约山西经济社会发展的瓶颈。进入21世纪后，山西省委、省政府把水问题放在首要位置来抓，尤其是开源节流、水环境治理等方面实施进程明显加快。实践证明，解决好水问题，对建设转型跨越的新山西来说，是一个重大而紧迫的战略研究课题。借鉴发达国家先进的水资源管理模式，管好用好山西有限的水资源，是十分必要的。

1 三个发达国家的水资源可持续发展管理模式

1.1 美国

在水资源可持续发展管理方面，美国无疑是走在世界前列的，取得了诸多成功的经验，且这些经验大多体现了水资源可持续发展管理的精神。美国水资源可持续发展管理也经历了从以工程、产品为主导的管理到以动态、多目标为主导的管理的过程。同时，美国在水资源管理方面制定了相关法律法规和政策，包括《清洁水法》、《安全饮用水法》等法律以及日最大负荷总量限制、水质管理规划、非点源控制计划等政策措施，为水资源的可持续发展管理提供了有效的宏观调控。

美国在水资源管理方面的主要先进理念和方法是:(1)高科技化的水资源可持续发展管理。美国借助其先进的科技手段建立了水资源系统模型，适时反馈相关信息，管理者以此评估事态的发展或调整管理的状态;同时也为利益相关群体提供信息分享平台，减少权力政治的绝对影响，为解决冲突提供有价值的途径。(2)水资源工程与管理的多目标性。有关水资源管理的工程越来越少地为单一目的的情况而设立，往往与防洪减灾、加强航运能力、供水、生物多样性的保护等相结合。(3)适应性管理。随着环境、经济条件以及社会的变化，管理者根据收集的资料及监控数据不断调整其行为以适应新的变化。(4)公众的积极参与。在美国的水资源管理体制中，不再是水资源工程管理部门、代理人主宰决策系统，取而代之的是为与水管理有关的各种利益集团，他们可以更民主的协商且提供技术支持，这样，熟悉情况的当地人就可以把自己的见解和优先权结合到水资源的管理之中。(5)思维方式的系统化。即不是从个体的角度考虑和解决问题，而是充分考虑其因果关系，进而从系统上寻求解决问题的方法。

1.2 英国

在近十几年里，英国在水资源可持续发展管理中越来越多地采用经济手段，主要包括:(1)收取水费(税)。根据相关律法，对抽取地表水和地下水的相关人员收取水费(税)。(2)规范价格和税收。普遍将价格和税收作为水资源管理的主要政策手段，广泛应用于农业用水、工业用水、生活用水、污水处理、水污染控制等各个方面。(3)私营部门参与。其主要做法是:公共部门保留供水和污水处理系统的所有权，而私营部门则参与相关服务的经营管理，政府将会对提供水务服务的公司提供补贴。英国的水资源可持续发展管理定型于中央政府对水资源按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。中央依法对水资源进行宏观调控，通过环境署发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制。遵照管理成本与收入平衡原则，每年预算约6亿英镑用于水资源管理，资金主要来源于防洪税、取水许可及环保费、政府拨款和项目合作费。

英国供水公司在获得政府取水、污水排放许可证后，在指定的服务区域内自主经营，自负盈亏。1989年水务体制改革，将十大水务局进行私有化改造，成立了大型流域性供水公司，保留原来29个小型私营供水公司。十大供水公司的水务管理区域基本按流域划分，负责本流域的供水和污水治理。如泰晤士河水公司自1989年实行私有化后，目前效益很好。1998年英国出台新的法案，打破管网和供水一体化的垄断经营，实行供水与管网分离的体制。

1.3 法国

法国是以区域为主的水资源可持续发展管理，1964年修订水法，对水资源管理进行改革，其主要内容有:(1)从法律上强化了全社会对水污染的治理，确定治理时间和目标。(2)建立了以区域为基础的解决水问题的机制。(3)建立流域委员会和流域管理局，作为流域综合治理的主要融资机构，在保护水环境的前提下，实现流域水资源高效开发利用。

法国将全国分成六大流域，水资源管理分三个层次，其功能分别是:

(1)国家级的政府机构。指环境部、农业部、设备部等，起主导作用的是环境部，内设水利司，主要职责是拟订水法规、水政策并监督执行，监测和分析水污染情况，制定与水有关的国家标准，协调各类水事关系，参与流域水资源规划。农业部主要负责农业及村镇的供水、农田灌溉和农业污水处理。设备部负责防洪及派往各地区管水的分支机构。部际联席会议，主要讨论国家水资源管理政策和法规。

(2)流域水资源管理部门。主要是流域委员会和流域水资源管理局。流域委员会是一个流域水行政管理的权力机构，其职能主要是制定区域水政策、批准流域规划、审查工程投资预算、监督项目实施等。采取“议会”形式，充分吸收各类用户代表参与决策过程。流域水资源管理局是流域委员会的执行机构，负责日常事务，职能是:制定流域开发利用总体规划;依法征收水资源排污和用水费，其征收全部水费的20%左右作为公共收入用于投资流域内水资源的开发、利用和保护工程，同时收集发布各种水信息，提供技术咨询服务。

(3)市政水务管理。法国市镇供水和污水处理是在市镇内进行的，可以由市政府直接组织经营和管理或租让给私营公司委托管理，委托管理分为租让和特许两种形式。20世纪90年代之后，委托管理占了75%以上，政府的直接管理不到25%，大大减轻了政府的行政压力及开支。

2 三个发达国家水资源可持续发展管理模式的启示

通过对美国、英国、法国三个国家水资源可持续发展管理模式的比较，可以总结出他们管理模式中值得山西借鉴之处。

2.1 政府统一调度管理

不管在哪个国家，政府在一个国家水资源可持续发展管理中，都必须扮演指挥者的角色，因为没有别的组织或者机构可以代替政府的权力，政府可以运用各种手段调节水资源的利用，可以制定法规、运用市场杠杆等。从三个国家的水资源管理模式可以看出，虽然都是政府主导，但是又各不相同，都是根据各国自身的情况来制定措施。所以，我省在制定水资源可持续发展管理措施时，也须由政府进行统一协调。

2.2 管理经费要稳定

水资源可持续发展管理的一项重要的内容，就是收费问题。水资源作为一种公共资源，必须有合理的收费制度，才能够保证有足够的资金用来维护水资源的可持续利用，这就要求必须明确水资源的权属问题，谁使用谁就应该负担一部分管理的费用，这样才能够控制水资源的使用。如果没有权属的划分，都是无偿使用水资源，或者是用多用少一样的费用，则会造成水资源的浪费。对我省的启示是建立合理的收费制度，遵循公平、公正原则，多用多交费，少用少交费，不但可以保证水资源管理的资金来源，也可以避免不必要的浪费。

2.3 委托代理制度

从这三个国家的制度可以看出，虽然政府做为指挥者，统一协调全国的水资源管理，但是因为政府不可能做到面面俱到，委托代理制度就成为一种有效的解决办法。三个国家的共性做法，就是把水资源的利用和管理委托给机构或者私人公司，并且跟公司的经营挂钩，这样，不仅可节省政府的管理成本，还可以调动供水公司或者组织的积极性，更好地发挥水资源管理系统的作用。对我省的借鉴意义就是应该充分发挥代理制度，在有效监管的情况下，做到水资源可持续发展管理制度效益最大化。

3 山西省水资源可持续发展管理模式对策与建议

3.1 市场化调节模式

水资源的市场化调节模式就是以价格机制、供求机制和竞争机制来安排水资源在经济个体之间的分配和流向，由经济个体自主决定水资源的使用数量及其构成。关于其作用和效果，长期以来存在两种截然不同的观点:一种观点认为水资源的市场管理模式是一种高效的模式，可以实现水资源的优化配置和可持续利用;另一种观点则认为水资源的市场管理模式会造成供给不足，而且由于水资源本身具有的非排他性和竞争性会造成“公地悲剧”。笔者认为，市场化调节管理模式，主要应建立三大机制。

一是价格机制。由于水资源属于公共资源，每个社会人都有使用的权力，长期以来很多人认为不应收费或低收费。产生这种想法的人，忽略了供水是有成本特别是特殊区域是高成本的这一事实。在市场经济条件下，水作为一种特殊商品，只有通过价格杠秆，才能实现有效配置，减少浪费。一般水资源由政府部门宏观控制，价格由政府统一制定，通过价格调整水资源的合理供给，是实现水资源科学管理的有效手段之一。

二是供求机制。供求机制是作为一种调节水资源的供给和需求的经济机制。供给和需求是市场经济中的一对基本矛盾，贯穿整个市场经济运行。水资源的供给和需求这对基本矛盾一直就贯穿于人类水利事业活动的始终。为了解决这个问题，世界上许多政府采用“以需定供”的这种计划体制，但是政府对水资源的供给过度的干预，使得水资源的供给和需求的均衡关系常常被扭曲，导致体制性的水资源短缺问题。水资源供求关系，可通过价格机制进行调节。

三是竞争机制。竞争的重要作用就是通过价格信号使生产要素实现合理流动，促进社会资源的优化配置。在水资源以及自然水体纳污能力的配置过程中，正是因为有竞争的存在，才能刺激用户节水减污，提高水资源和自然水体纳污能力的使用效率以及水资源管理的工作效率。

同时，山西省在水资源管理上可借鉴国外的委托代理制度。水资源不仅是资产，现己成为制约我省经济社会发展的战略性资产。因此，有必要对水资源实施资产化管理进行分析，对当前国内外水资源资产化管理现状进行研究，并引入委托代理理论，构建基于委托代理理论的水资源资产化管理体制。在水资源管理的框架中，政府可作为统筹管理的一方，制定全省的水资源总体发展战略，但政府的功能是有限的，故政府可分化出一部分任务委托给私人公司或机构。在选择私人公司或机构时可通过招标进行，这样利用私人公司或机构之间的竞争，可降低和节约山西省政府的管理成本，同时也可有效利用私人公司或机构的高效率和高运作性。这样，可以使得水资源管理的分工进一步细化。政府是权利的所有者，由于知识、能力和精力的原因，可能无法最大效率地行使其所有的权利。因此，政府可以把水资源管理委托给大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理，且能行使好被委托的权利。由于委托方(即政府)和水资源(即公共资源)的特殊性，政府追求的不是财富的最大化，而是人民所享受福利的最大化;而代理人则追求收入最大化、奢侈消费和闲暇时间最大化。在委托代理关系建立以后，政府可以采取“胡萝卜与大棒”政策:一方面是对其代理人进行激励，促使其精心管理;另一方面对代理的过程实行监督，充分发挥“经理人市场”的作用。这样就可以使得代理人的行为符合委托人的效用函数。

3.2 政府调控模式

水资源的政府调控模式是指政府部门根据国民经济和社会发展目标的要求，从经济运行全局出发，综合运用经济、法律和行政手段，对水资源总量进行调节和控制。由于水资源的非排他胜、竞争性和外部性等会造成私人用水成本与社会用水成本、私人用水收益与社会用水收益不一致，这中间的差距会激励个体为了追求自身利益的最大化而不顾社会福利的最大化，从而使市场配置资源的效率降低，导致市场失灵。此时，需要山西省政府对水资源进行统一调度管理，即用这只“看得见的手”加以调节，以实现资源配置最优。政府调控水资源的功能主要有以下两方面:首先，政府的介入，可以较好地解决水资源定价问题;其次，政府可以制定一系列的政策，采取配套的措施，使水资源具有一定的排他性，从而抑制“公地悲剧”的产生。比如，强制性的税费、惩罚等等。借鉴美国、英国、法国的管理模式，我省可通过以下四种政府调控手段对水资源可持续发展进行管理:

一是强制性的命令手段。我国政府制定了一系列的水资源、水环境和污水排放与处理等法规、标准，并强制性的命令水资源利用者必须严格遵守这些法规与标准，以保护日益缺少的水资源。比如《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)、《污水综合排放标准》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《城市供水条例》、《城市节约用水管理规定》等。

二是控制手段。主要是对标准实施情况进行监督和检查，同时针对那些违反了相关标准或制度的单位，政府还可以通过法律、行政手段对其进行罚款、限期整改、强制关闭、停止运营等相应处理。我国在这方面的法律法规体系已经比较丰富和健全。我省也颁布了一系列的法律法规，如《山西省城市供水和节约用水管理条例》、《山西省地下水资源管理暂行办法》、《山西省水资源管理条例》等相继出台，《山西省节水型企业(单位、校园、小区)考核管理办法》等专业办法与规划的编制完成，对规范水资源管理、促进水资源的可持续利用提供了制度保障和科学依据。

三是稳定水资源管理资金。具体可表现为排污收费。我省对开发利用水资源的各种行为进行收费，经历了一个从无到有的过程，水资源的价值也逐步得以体现。具体来说，政府确定一个污染率，然后再由市场去决定污染物排放的总量。一般分为四类:污染物收费、产品收费、使用者付费和管理收费。可以通过收取一定排污费的方式，进一步加强我省水资源可持续发展管理。

四是加强水资源成本核算。我国目前实行的国民经济核算体系，没有包括水资源等资源环境部分，缺乏对水资源等自然资源的核算，由此导致了严重的后果:水资源的变化在国民账户中没有得到反映，一方面经济不断增长，另一方面水资源环境资产不断减少，形成经济增长过程中的“资源空心化”现象。由此可见，开展水资源成本核算是非常重要的。由于水资源本身所具有的特性，其成本核算比较复杂，既包括水资源实物量核算、价值量核算，同时又包括水质核算。实物量核算和水质核算相对而言比较容易，因它是建立在大量的统计基础和监测基础之上的，而水资源价值量核算相对复杂，并且比前者更为重要，是水资源成本核算的关键。因此，应尽快开展水资源价格核算方法研究，并将其纳入到我省的国民经济核算体系之中，这是加强水资源可持续发展管理的一项重要任务。

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