城乡垃圾处理投资市场现状及其对策研究

周 民

（泰安市环境卫生管理处，山东 泰安 271000）

城乡垃圾处理投资市场现状及其对策研究

周 民

（泰安市环境卫生管理处，山东 泰安 271000）

针对目前我国城乡垃圾处理投资市场的现状，结合泰安市的有效做法，对促进其良性发展提出了建设性对策。

城乡；垃圾处理；投资市场；公共投资；良性机制

1 城乡垃圾处理投资市场状况

1.1 现状

1）历史欠账多。我国填埋场超负荷运转的现象普遍存在。还有相当一部分城市的垃圾填埋场没有达到Ⅰ、Ⅱ级无害化处理标准，甚至有的城市还没有垃圾处理场；垃圾焚烧发电厂数量偏少；大部分省市没有编制环卫专项规划；垃圾填埋场选址无规划、用地无保障的情况依然突出。

2）公共财政投入不足，资金难以保障。有半数以上的城市尚未开征垃圾处理费，一些开征垃圾处理费的城市也存在收缴率低等问题。各地环卫设施建设、运行和管理的经费仍主要依靠公共财政的投入。由于对环卫的资金投入不足，难以保障垃圾处理设施的建设和正常运行管理，制约了新技术、新材料、新工艺的应用，近50%的垃圾填埋场存在渗沥液得不到有效处理的问题，影响了垃圾无害化处理水平的提高。

3）垃圾资源化利用率低。大部分城市的垃圾源头分类工作薄弱，减量化措施不到位，资源化水平较低。90%以上的填埋场没有进行填埋气体的利用。

1.2 存在问题

1）政府包办。长期以来，我国的城市生活垃圾处理一直被当作公益事业来经营，生活垃圾问题一直由政府包办，政府既要负责生活垃圾基础设施的建设，同时还要担负起运营职责。

2）政企不分。近年来，我国对城市生活垃圾处理设施通过政府投资、国债、融资等方式加大了投入。由于我国现有的垃圾处理场管理沿袭了国有企业管理的模式，没有明确的产权和利益机制，导致政企不分，效率低下。

3）投资环境商机和风险并存。目前垃圾处理投资商机大，风险也大。如垃圾焚烧时会产生大量的飞灰（约占垃圾焚烧灰渣总量的20%），因其中含有大量可溶性重金属和二恶英而不能直接填埋处理［1］。目前，处理垃圾焚烧飞灰的方法主要有水泥固化、熔融固化、化学稳定性、酸或其他溶剂洗提等，而熔融固化是目前公认的最稳定、最安全的方法［2-5］。我国已对垃圾焚烧灰渣的二恶英含量开展了研究［6］。

4）垃圾处理政策性贷款机制缺失。当前，我国政策性资金的稳定性和优惠的贷款条件受到了行业的极大关注，但垃圾处理市场对政策性贷款的利用不够，致使垃圾处理资金匮乏。相反，国外政府对垃圾处理的贷款具有无息和长期性特点，且应用范围非常广泛，资金可用于市场化运作的全过程。

5）垃圾处理政策性投资机制滞后。当前我国在建和建成的垃圾焚烧发电项目只有100多个，造成我国垃圾处理市场项目较少的因素主要是：招投标程序不规范和不透明，地方政府收费和补贴机制不完善。

6）垃圾填埋处理成本高。①在垃圾填埋处置过程中，雨污分流的实施缺乏经验，渗沥液产生量大、处理能力不足；②垃圾填埋运行方面比较粗放，缺乏精细的单元作业，很多填埋场做不到压实和及时覆盖；③大部分填埋场缺乏填埋气体管理经验，收集率较低；④缺乏垃圾填埋场封场和后续管理的具体标准，已终场的填埋场不能够合理地安全封场和持续维护。

1.3 发展前景

在节能减排的大形势下，垃圾处理项目得到了越来越多的重视和资金、政策等多方面的支持。1 t生活垃圾可获得300～400 kW·h的电。如果将1亿t垃圾中的1/3用于发电，相当于每年节约2 200多万t煤。我国已将环保产业列为“未来经济发展中最具潜力的新的经济增长点之一”。

2 泰安市的创新实践和成功经验

2.1 垃圾处理投资市场的做法

1）垃圾填埋由政府投资。1993年由政府投资建成小堰堤垃圾填埋场，占地12.6 hm2，设计使用10 a，以卫生填埋为处理工艺，设计日处理能力320 t/d，容量116万m3。随着对垃圾处理场不断投资进行建设和完善，2009年8月封场前处理能力已达到710 t/d。2009年泰安市城市生活垃圾清运总量60.36万t，其中市区城市生活垃圾清运总量14.60万t，垃圾处置方式7月31日前为卫生填埋，8月1日起为焚烧发电。

2） 垃圾焚烧发电采取融资方式。2009年8月1日建成并投入使用的泰安市生活垃圾综合处理场采取BOT融资方式，该场占地24.5 hm2，总投资3.5亿元，其中一部分由泰安中科环保电力有限公司利用外资承建并运营的生活垃圾焚烧发电厂；另一部分由市财政投资和利用部分国债建成的垃圾无害化填埋场，由泰安市环境卫生管理处负责管理。泰安生活垃圾焚烧发电项目是国家环保新政策实施后，国家环保总局审核批准的第1个垃圾发电项目，环保电厂的建成投产，有效解决了垃圾污染难题。现日焚烧处理生活垃圾700 t，年可节约标准煤量为2.15万t，实现了生活垃圾处理的减量化、资源化、无害化，同时实现了社会和企业的双赢。

3）医疗垃圾处理民营化。2002年成立的山东美因固体废料处理有限公司，是一家专门从事医疗废物集中收集、运输、处置和环境治理的专业化民营企业。公司将医疗垃圾按严格要求分类收集后，经过焚烧处置，再将烟气脱硫除尘净化后排放，对产生的灰渣安全填埋，最大限度地减少了医疗垃圾对生态环境的危害。泰安市区及周边县市区有58家医疗卫生机构参加了医疗垃圾集中处置，每天处理各类医疗垃圾4 t左右，投资主体的利润也很可观，实现了社会效益、环境效益和经济效益的统一。

4）环卫服务作业市场化。为提升城乡生态环境质量，泰安市多方筹资新建了垃圾填埋场和足够数量的垃圾中转站，实行“村收集、镇运输、市处理”的三级联动机制，把各镇、村的道路清扫权、垃圾清运权、路面保洁权、广场管理权全面推向了社会，在实现镇、村管理专业化基础上实现了村民自治。

2.2 垃圾处理投资市场经验

1）城乡规划引领垃圾处理公共设施建设。通过实施城乡规划，目前共新建无害化垃圾处理场5个，加之原有老场6个，生活垃圾无害化处理率达76%。各县市区正积极建设垃圾中转站，力争尽快实现“村收集、镇运输、市处理”的三级联动机制。

2）创新城乡垃圾一体化的处理体系。在城乡垃圾处理设施上探索推行了特许经营制度，并通过建立城乡环卫一体化的运作模式，在为垃圾焚烧热电联产项目提供充足原料的同时，更进一步提升了城乡环卫保洁水平。以垃圾焚烧项目为龙头，按照“村收集、镇运输、市处理”的模式，健全了全市、乡（镇）、村三级专职环卫机构和队伍，在城区设立大型垃圾压缩中转站，负责城区范围内的生活垃圾转运；在各个社区各设1处垃圾中转站，村庄的生活垃圾收集到社区垃圾中转站后，由乡镇（街道）统一运送到垃圾焚烧处理场处置。

3）构建理性的垃圾处理投资市场运作模式。①积极推行政企分开，实行投资多元化、运营市场化，促使由社会公益事业性质的政府行为，转变成以企业为投资主体经营的市场行为和经济行为；②打破现行垃圾处理设施建设政府统包统揽的局面，把垃圾处理投资、建设和运营管理的政府行为转变成政府监管、企业运营；③提高城乡垃圾处理市场的开放度，采取BOT、融资、开发、赞助等方式，吸引国内外大企业和战略投资者参与垃圾处理公共设施建设经营；④加强国际交流与合作，在垃圾焚烧处理方面积极引进国外资本和成功经验。

4）用竞争性谈判形式抉择垃圾处理市场投资运营主体。在项目招标过程中，采用竞争性谈判形式，综合比较确定出最好的合作伙伴。政府通过垃圾处理收费保证建设投资的回收和企业的可持续发展。政府对进入环卫行业的市场经营主体进行资格审定，对其提供的服务进行监督和考核，逐步形成环卫公共服务的“政府购买”模式。公共服务市场化意味着重新界定政府部门与市场的功能，在确定政府部门承担提供公共服务责任的前提下，规范投资运营主体的企业行为，最终实现公共服务投入与产出的公平与效率的契合。该生活垃圾综合处理场通过融资建成后，由投资企业实施运营，其利润主要来自2方面：垃圾产生者缴纳的垃圾处理费和垃圾资源化后的产品出售费；政府通过制定相应的优惠政策给予投资企业用地、用水、用电和资源利用等方面的优惠。

5）以“五项原则”为标准，强化医疗垃圾处置。为保证医疗垃圾集中处置，强化医疗废物环境管理，泰安市开展医疗垃圾集中处置，坚持依法经营风险自负原则，坚持医疗垃圾全部处置原则，坚持紧急状态无条件先行处置原则，坚持特许经营权违约收回原则，坚持协议终止后临时接管原则并与企业签订特许经营权协议。

3 城乡垃圾处理投资市场良性发展对策

1）政府定位。政府的职能在于促进市场，完善市场功能与丰富市场体系。①鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，为民间资本营造更广阔的市场空间。②鼓励和引导民间资本进入基础设施等公共产品和公共服务领域，逐步建立起以政府为主导的公共产品与公共服务供给的多元化市场机制。③鼓励和引导民营企业以参股、控股、资产收购等多种方式参与国有企业改制重组，支持有条件的民营企业通过联合重组等方式进一步壮大实力。

2）投资决策管理体制的改革。目前，我国垃圾处理投资市场仍是政府主导型的投资决策管理体制，建议将其逐步转向市场主导型的决策体制。

3）改变政府的垃圾处理投资方式。将政府一贯的以投资环卫基础设施为主的方式改变为购买环境治理的服务方式，政府对环境投资者的身份转为环境服务消费者（付费者），在取得更好的环境效益的同时，使政府的投资发挥应有的“乘数效应”，政府资金得到节约，也可以认为是经济效益的获得。而对于投资企业而言，由于其在该领域的技术、规模优势，从中也可获得利润。

4）明确市场化的目标。政府作为环境资源的管理者，必须充分利用法律法规和经济杠杆对投资企业和社会公众的环境行为进行监督管理和引导。理顺政府、企业、社会投资方的市场主体关系，形成统一开放、高效有序的环卫作业服务市场，以提高环卫资金使用效率。

5） 规范垃圾处理投资市场。从市场化的角度，垃圾处理投资市场应由政府、投资企业的投资构成，其比重大一些，这是一个动态的过程，取决于政府的宏观调控和市场自身的运作效率。要寻找到公众利益和投资效益双赢的平衡点，让市场机制的优越性充分发挥出来，促使垃圾处理投资市场趋于理性、规范。

6） 投资主体多元化，融资渠道多样化。政府、投资企业可以积极引进股份合作制、BOT（建设—运营—移交）、BLT（建设—租赁—转让）、BOO和TOT等融资方式，鼓励社会资本、国际资本进入垃圾处理投资市场。根据国家《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，全面实行特许经营制度。

7） 建立公共投资+企业管理模式。打破现行生活垃圾处理设施建设由政府统包统揽的局面，把生活垃圾处理投资、建设和运营管理的政府行为转为政府监管、企业运营。城市政府主管部门的工作重点转移到体制和机制的改革创新，法规、政策、服务标准及作业定额的制定，处理规模的预测和规划编制指导，市场的监管和引导方面，集中力量抓好城乡生活垃圾处理规划、选址、社会投资引导、环卫资格认证和生活垃圾处理状况的监督管理及污染物的排放监控。

8）实行管理和作业分离制度。按照“政企分开、政事分开、管干分离”的原则，放开环境卫生作业市场，建立市场准入制度，以授权委托经营或招投标方式，择优选定承担生活垃圾收集、运输、处理运营企业。

9）加大垃圾处理场的建设与运营监管。做好垃圾场选址工作，保证垃圾处理场建设质量。严格审查、审慎选择垃圾处理场的技术、工艺和设备。

10）落实垃圾处置应急预案和保障经费。应制定生活垃圾、医疗垃圾的应急处置预案，保障经费，保障特殊情况下的垃圾处理。生活垃圾处理设施要配备沼气检测仪器等环境监测设施，要安装在线监测系统等监测设备，并与建设（环境卫生）主管部门联网。医疗垃圾集中处置单位必须安装污染物排放在线监控装置，并确保监控装置处于正常运行状态。对于因突发事件或事故造成关键设备停运的运输单位，必须尽快抢修恢复正常运营、启动应急预案并及时报告主管部门。

［1］ Zhao Y C，Song L J，Li G J.Chemical Stabilization of MSW Incinerator Fly Ashes［J］.JHazard Mater，2002，B95：47-63.

［2］ Sakaia S，Hiraoka M.Municipal Solid Waste Incinerator Residue Recycling by Thermal Processes［J］.Waste Manage，2000，20 （2/3）：249-258.

［3］ Sorensen M A，Mogensen EPB，Lundtorp K，et al.High Temperature of Bottom Ash and Stabilized Fly Ashes from Waste Incineration［J］.Waste Manage，2001，21 （6）：555-562.

［4］姜永海，席北斗，李秀金.垃圾焚烧飞灰熔融固化处理过程特性分析［J］.环境科学，2005（3）：176-179.

［5］赵光杰，李海滨，赵增立.燃料式熔融固化垃圾焚烧飞灰的实验研究［J］.环境工程，2005（5）：56-59.

［6］ Fleming I R，Rowe R K，Cullimore D R.Field Observations of Clogging in a Landfill Leachate Collection System［J］.Can Geotech J，1999，36 （4）：289-296.

Status and Countermeasures for Investment Market of Waste Treatment in Town and Country

Zhou Min
（Environmental Sanitation Management Office of Taian,Taian Shandong 271000）

According to the present situation of investment market for waste treatment in town and country,combining with effective practices of Taian,the constructive countermeasures for its sound development were put forward.

town and country；waste treatment；investment market；public investment；sound mechanism

X705；X196

A

1005－8206（2012） 02－0017－04

2011-07-14

周民（1972—），工程师，主要从事环卫工程技术的研究。

E-mail： zhoumin72@163.com。

（责任编辑：张艺）