我国地方政府内部问责程序研究

张成立

(聊城大学管理学院，山东聊城 252059)

我国地方政府内部问责程序研究

张成立

(聊城大学管理学院，山东聊城 252059)

天津、重庆、海南、安徽、广东五省市行政问责规章表明，我国地方政府内部问责程序建设初具规模，问责的启动、调查、决定、执行等基本环节已经确立，各环节之间的关系较为明确。但是，还存在程序设计粗糙、立法不统一、公开性不足、纠错机制不完善等问题。应当设立专门的问责机构，建立健全预告知制度和救济制度，加强问责监督，制定《行政问责法》，进一步完善地方政府内部问责程序。

行政问责;政府内部问责程序;缺陷;对策

一、五省市政府内部问责程序现状

行政问责程序是指行政问责主体针对行政问责客体进行监督和问责的具体方式、步骤、顺序、时限等。行政问责程序分为异体问责程序和同体问责程序两类，前者是政府之外的问责主体对行政机关及其公务员进行问责的程序性规定，包括权力机关问责程序、司法机关问责程序等;后者是政府内部的问责机构对政府各部门及其公务员进行问责的程序性规定。相比之下，内部问责程序在行政问责工作中尤为重要。因为，内部问责是行政问责工作的主要部分，工作量大，涉及范围广，内部关系较为复杂，加强政府内部问责程序建设，有利于实现行政问责的制度化、规范化，有利于增强行政问责的实效。

近年来，我国的行政问责制度建设快速发展，许多省市相继颁布、实施了行政问责地方性规章，明确了行政问责的基本程序，保障了行政问责活动的顺利开展。其中，天津市于2004年1月13日颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，重庆市于2004年5月13日颁布了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，海南省于2005年1月30日颁布了《海南省行政首长问责暂行规定》，安徽省于2007年6月16日颁布了《安徽省人民政府行政问责暂行办法》，广东省于2008年9月1日颁布了《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》。上述五省市大体上都将内部问责程序划分为“启动——调查——听取陈述和申辩——决定——送达——执行——救济”几个环节，并对各环节的任务、操作步骤作出了规定。

(一)启动环节。五省市均对行政问责的启动主体、启动条件等作出了规定。综合考察五省市行政问责规章，行政问责的启动主体包括省(市)长、市长办公会议、各级人民政府三种类型。各级人大、政协、司法机关的问责建议，上级机关的指示、批示，公民、法人或者其他组织的检举和控告等，往往成为行政问责的启动条件。(二)调查环节。调查是行政问责活动中最为关键的环节，五省市对此非常重视，明确规定由专门的机关(一般为监察机关)负责调查，向省(市)人民政府报告调查结果，提出问责建议。天津、安徽规定了回避制度，海南、安徽规定了调查时限。(三)听取陈述和申辩环节。在五省市中，重庆、安徽、广东明确规定问责对象享有陈述和申辩的权利，问责对象可以就问责事项进行陈述和申辩。(四)决定环节。重庆市规定，市长决定是否问责，并根据市政府常务会议讨论的情况决定追究责任的方式。天津、海南、安徽、广东规定，问责由政府常务会议讨论决定。(五)送达环节。五省市都规定以书面形式送达，有的由监察机关负责送达，有的由省(市)政府办公厅负责送达，有的由省政府负责送达。(六)执行环节。海南、安徽规定，行政首长拒绝执行问责处理决定的，省政府依照管理权限建议免去其职务后再作处理。广东规定得较为具体，被问责的行政首长应当在15个工作日内，将问责决定执行情况书面报告人民政府和本级监察机关，由监察机关进行监督。(七)救济环节。五省市均对问责对象设置了救济渠道，海南、安徽、广东称做“申诉”，天津、重庆称做“申请复核”。为了督促问责对象及时行使获得救济的权利，重庆、海南、天津还分别设置了10个工作日、15日、30日的救济时限。

二、我国地方政府内部问责程序存在的主要问题

五省市行政问责规章表明，我国地方政府内部问责程序建设已经初具规模，问责的启动、调查、决定、执行等基本环节已经确立。但是，地方政府内部问责程序还存在不少问题。

首先，问责程序不统一，某些方面差异较大。以上述五省市为例，不同的省市对于政府内部问责程序的规定多有不同。如关于“谁来启动问责程序”，有的省市规定由省(市)长启动，有的规定由市长办公会议启动，有的规定由人民政府启动。关于调查的时限，有的省市规定30个工作日，有的规定60日，有的没有规定调查时限。关于“谁来决定问责”，有的规定由市长决定，有的规定由省(市)政府常务会议讨论决定。关于“谁负责送达问责决定”，有的规定由监察机关负责送达，有的规定由政府办公厅负责送达，有的规定由省政府负责送达。关于问责的救济，有的省市规定对问责决定不服可以申请复核，有的规定可以向省(市)人民政府提出书面申诉。关于救济时限，五省市之间差异最大，有的规定自接到问责决定之日起10个工作日，有的规定为15个工作日，有的规定为15日，还有的规定为30日。五省市内部问责程序存在的上述差异表明，立法不统一已经成为地方政府内部问责程序建设面临的最大问题，不仅制约行政问责工作的顺利开展，而且严重影响行政问责应有的权威。

其次，问责程序不完整，某些环节、制度缺位。行政问责程序应当是一个环节齐全、制度完备的顺序链条，一般包括启动、调查、听取陈述和申辩、决定、送达、执行、救济等主要环节。从五省市内部问责程序设计来看，有的省市环节不完整。如关于陈述和申辩，天津、海南没有作出任何规定。关于执行，五省市中的大部分没有规定如何执行，天津、重庆根本没有设置执行环节，海南、安徽虽然设置了执行环节，但没有规定执行的具体措施，仅明确行政首长拒绝执行问责处理决定的处理措施。从各环节内部制度配备来看，某些省市存在制度缺失。如调查环节中的回避制度，在五省市中，重庆、海南、广东没有规定回避制度。再如救济环节中的听证制度、诉讼制度，按照国际惯例，对于惩戒力度较大的行政问责决定，问责对象有权要求公开听证;对于事关问责对象身份和重大财产关系的事项，如撤职、开除等，问责对象享有寻求司法救济的权利，有权向司法机关提起行政诉讼。目前，我国各省市行政问责规章均没有设立听证制度和行政诉讼制度。

第三，问责程序不合理，某些设计有失科学。五省市行政问责规章表明，内部问责程序有悖合理性的突出问题有两个方面。一是政府首脑直接管控行政问责活动，造成问责权力高度集中，容易导致问责活动背离民主和公正。如海南规定，发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实。省长接到调查报告后，可以召开省政府常务会议或者省长办公会议讨论，作出问责或者不予问责的决定。重庆规定，市长不仅有权决定启动问责程序，责成市政府有关部门的行政首长当面汇报情况，而且在认为市政府部门行政首长存在应予问责情形且事实清楚的，市长可以直接决定提交市政府常务会议讨论，研究追究责任的方式。二是调查机关直接将调查结果告知问责对象，既违背调查活动的基本规程，又超越调查机关的职权。如广东规定，监察机关调查结束，应将调查结果书面告知被调查的政府部门行政首长，并听取其对调查事实的意见。重庆规定，市监察局调查结束，应将调查结果书面告知被调查的市政府部门行政首长，并询问其对调查事实有无异议。

第四，问责程序透明度欠佳，公开性不足。行政问责应当公开进行，自觉接受人民的监督。五省市行政问责规章表明，行政问责的公开只限于公开问责结果，且范围有限，远未达到对社会公开的要求。其中，部分省市在行政机关内部公开问责结果，并将问责决定告知作出问责批示或提出问责建议的组织或个人。如安徽规定:“省政府对行政首长的问责处理决定应当书面通知本人，同时告知作出问责批示或者提出问责建议的单位或者个人。”广东规定:“对行政首长作出的问责或者不予问责的决定，由监察机关书面通知本人，并抄送作出问责批示或提出问责建议的有关机关。”而另一部分省市仅仅在行政机关内部公开问责结果了事。如天津规定，“对行政问责对象给予行政处分的，应当以书面形式送达有关单位或当事人。”重庆市规定:“市长根据市政府常务会议讨论的情况决定追究责任的方式，由市政府办公厅书面通知被追究责任的市政府部门行政首长。”海南省规定:“对有关行政首长作出问责或者不予问责决定的，应当按照干部管理权限报送任免机关，并书面告知有关行政首长。”可见，五省市都是仅公开问责结果，并不公开问责过程，社会公众难以知晓问责的基本环节、步骤、手段、主要证据等信息。

第五，问责程序缺乏制约和救济，纠错机制不完善。在五省市中，大部分都建立了回避制度、听取陈述和申辩制度及申诉制度，有效减少了行政问责的偏差和失误，但是，还存在许多不足。一是调查环节缺少复核程序。问责机关在调查取证过程中，不仅应当听取问责对象的陈述和申辩，还应当针对其陈述和申辩进行必要的复核，确保调查结论客观、公正。复核程序作为“听取陈述和申辩”的制度延伸，是防范调查失误的重要一环，不可或缺。二是救济环节缺少司法手段。按照现行制度，问责对象对问责决定不服的，有权向作出问责决定的人民政府申请复核，或者向问责机关提出书面申诉，但不能向人民法院提起行政诉讼。由于问责机关与问责对象之间特殊的管理关系，加之问责机关与行政救济机关实为一体，申请复核或申诉的效果并不理想。与西方发达国家相比，我国的行政问责救济渠道过于单一，最为欠缺的就是司法救济。三是问责机关缺乏有效监督和制约。五省市行政问责规章表明，问责机关自身的法律责任并不明晰，现行制度对问责机关及其工作人员的监督和制约力度较弱。其中，天津没有对问责机关的法律责任作出任何规定，其他四省市的行政问责规章均只设一条，简单规定了问责机关工作人员的责任。如广东规定:“参与问责调查工作的人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定追究其责任。”

三、完善地方政府内部问责程序的建议

(一)设置专门的行政问责机构，摆脱“人治”之弊。行政问责具有很强的政治性和专业性，应当配备政治素质高、业务能力强、通晓法律、熟悉管理的专业人员，并设置具有权威性、公正性的专门问责机构。目前，绝大多数地方政府既没有设置专门的问责机构，也没有配备专业的问责人员。以上述五省市为例，行政问责是否启动、是否问责往往由政府行政首长亲自决定，行政问责的调查取证一般由行政监察机关负责实施。在现行程序中，问责机构不明确，内部关系不清晰，权力配置缺乏法律依据，“人治”色彩较为浓厚。

随着行政问责的不断深入，问责的范围会越来越广，工作量会越来越大，政府首长对行政问责事必躬亲是不现实的，也不符合行政问责制度化、法治化的要求。只有建立专门的问责机构，组建一支专业性的问责队伍，严格按照法定程序行事，才能保证行政问责高效、有序进行。在现有的组织框架之下，县级以上人民政府应当设立专门的行政问责机构——行政问责委员会，全面负责本行政区域内的行政问责工作，各级监察机关并入本级行政问责委员会。根据工作需要，行政问责委员会内设立案、调查、决定、执行、申诉等机构，分工负责。在人员的配备上，政府首长担任本级行政问责委员会主任，副主任由政府内部纪检、监察、法制、审计等部门负责人担任。行政问责委员会的工作人员必须具备较高的政治素质和业务素质，可以以行政监察队伍为基础，从行政、管理、法律等领域公开招聘，择优录用。

(二)建立健全预告知制度，保障问责对象的合法权益。预告知制度是指行政问责机关在调查取证之后作出问责决定之前，将拟作出的行政问责决定及其事实依据、法律依据告知问责对象，听取其陈述和申辩，并予以复核的制度。预告知制度有利于全面、客观地查清案件事实，主动规避问责风险，确保问责结果合法、公正，最大限度地保护问责对象的合法权益。

五省市行政问责规章表明，大部分省市未明确问责机关的预告知义务，仅规定问责对象享有陈述和申辩的权利。实际上，预告知制度包括三项紧密联系的内容:告知拟作出的问责决定及其依据、听取陈述和申辩、复核，三者都属于问责机关的法定职责和义务。问责机关应当主动履行预告知义务，该义务并不以问责对象主动行使申辩权利为前提;问责机关应当全面履行预告知义务，无权自行选择和取舍其内容。从实际情况来看，现行规定离预告知制度的要求还相差很远，急需补充和完善。首先，应当明确规定问责机关负有预告知义务，作出问责决定之前必须将拟作出的行政问责决定及其理由书面告知问责对象。对于问责对象而言，行政问责决定属于不利行政行为，问责机关有义务说明理由。“说明理由是一个不利行政行为必须具有的形式要求。作为一种程序上的形式要求，说明理由应当包括法律根据和实施根据的说明，二者缺一不可。”①姜明安:《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第283页。其次，调整听取陈述和申辩的时间安排，由现有的调查取证之中，改为调查取证之后，以使问责对象更充分、更全面地陈述个人意见。再次，增设复核程序，明确规定问责机关在听取问责对象的陈述和申辩后，对涉及到的事实和证据应当进行认真复核，排除疑点，查清事实。

(三)建立健全救济制度，引入司法救济。与其他工作一样，行政问责活动也存在风险，难免出现偏差和失误，有可能损害问责对象的利益。因此，有必要建立健全救济制度，保护问责对象的正当权益。行政问责救济制度主要包括行政机关内部救济和司法救济两部分，目前，存在的主要问题集中于司法救济。行政问责作为行政机关的内部行为，本质上属于具体行政行为，直接关系到问责对象的切身利益。无论是按照我国的行政法、行政诉讼法理论，还是借鉴西方国家行政问责实践，都应当将司法救济应用于行政问责领域。目前，司法救济在我国行政问责领域基本上属于空白，急需引入行政诉讼制度，实现行政救济与司法救济二者并举。不过，鉴于行政问责属于行政机关内部行政行为，司法救济不宜覆盖行政问责的所有领域。对于轻度问责，如诫勉、通报批评、责令作出检查、责令公开道歉等，司法机关不宜介入，问责对象应当通过行政机关内部救济途径解决。对于事关问责对象身份和重大财产关系的事项，如降级、降职、撤职、开除等，法律应当赋予问责对象寻求司法救济的权利。为此，应当调整《行政诉讼法》的有关规定，将“当事人对降级、降职、撤职、开除等行政问责决定不服的”纳入行政诉讼受案范围。

(四)加强内外监督，保证行政问责的公开与公正。实践证明，行政问责并不是行政机关的“家务事”，而是事关社会发展、关乎社会利益的公共事务。要保证行政问责工作合法、公正、高效进行，必须加强内外监督，增强公开性，增加透明度，使行政问责成为“阳光工程”。只有保证行政问责的公开，才能实现行政问责的公正。为此，首先要完善行政机关内部监督机制。上级行政机关要加大对下级机关行政问责工作的检查、指导力度，行政机关负责人要对本级行政机关的行政问责工作负总责，行政机关内部纪检、监察等部门对行政问责进行实时监督，及时处理涉及行政问责的检举和控告。其次，要完善行政机关外部监督机制。各级人大及其常委会享有对同级政府行政问责工作的检查、质询权利，政府应当主动汇报工作，自觉接受人大的监督;各级司法机关重点从法律适用方面监督行政问责工作，提出司法建议;作为执政党，中国共产党是各级政府行政问责工作的领导者，行政问责应当置于各级党组织的监督之下。特别需要重视的是，行政问责离不开社会各界的广泛参与，应当自觉接受社会公众和新闻媒体的监督。各级政府应当充分重视公众舆论，虚心听取广大群众对行政问责的意见和建议，自觉接受人民群众的监督。

(五)制定《行政问责法》，统一问责程序。五省市行政问责地方性规章表明，各地的行政问责程序差异较大，不仅给行政问责实践带来诸多困难，也影响了行政问责的应有的权威。有必要制定《行政问责法》，统一问责程序。行政问责程序设计应当体现公开、公平、公正、科学、民主原则，包括以下基本环节:立案、调查、预告知、决定、送达、执行和救济。立案由各级人民政府行政问责委员会下设的立案机构统一办理，立案机构受理有关部门的问责指示、建议，或公民、法人或者其他组织的检举和控告，依法进行审查，对于属于行政问责范围、符合立案条件的，依法予以立案;对于不符合立案条件的，给予说明和解释。调查由行政问责委员会下设的调查机构负责，调查应当全面客观，既要调取对问责对象不利的证据，也要调取对其有利的证据;调查实行回避制度，调查人员与案件有利害关系的，应当主动回避;为了提高办案效率，调查应当有时间限制，一般案件以60日为宜，特殊案件可以延期;调查结束后，应当向行政问责委员会下设的问责决定机构提交书面调查报告，并提出问责或不予问责的建议。预告知由行政问责委员会下设的问责决定机构负责，将拟作出的行政问责决定告知问责对象，听取问责对象的陈述和申辩，对其提出的问题进行必要的复核;如果发现问责有误，应当及时终止问责程序，并予以纠正。问责决定由问责决定机构负责，经过集体研究，按照少数服从多数原则作出;问责决定应当采用书面形式，载明责任追究方式、问责的事实依据和法律依据、救济途径等。送达和执行由行政问责委员会下设的问责执行机构负责，送达应当采用书面形式，执行情况应当书面报告有关部门。问责救济分为申诉和行政诉讼两种方式，前者针对轻度问责，由行政问责委员会下属的申诉机构办理;后者针对降级、撤职、开除等重度问责，由人民法院依照《行政诉讼法》的有关规定审理。

DF31

A

1003－4145［2012］04－0103－04

2012－02－23

张成立，聊城大学管理学院副教授，研究领域:行政法制。

本文是中国法学会部级法学研究课题“行政问责法治化研究”(CLS—D1015)、山东省高等学校人文社会科学研究项目“我国行政问责立法的理念与模式选择”(J10WG14)、山东省社会科学规划研究项目“行政问责程序建设研究”(10CJGZ43)、山东省软科学研究计划项目“省直管县改革实证研究”(2010RKGB2170)的阶段性成果。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)