水法风雨十年路——陕西省贯彻实施《中华人民共和国水法》情况的调研报告

◎许 灏 张银生 任京柱 吕浩玮

2012年4～5 月，根据水利部《关于全面总结<中华人民共和国水法>贯彻实施情况的通知要求》，我们组成调研组，利用两个多月时间，深入基层，通过座谈调研、查阅资料，全面了解和总结了我省贯彻实施水法的情况，现就有关情况报告如下。

一、我省贯彻实施《水法》的主要做法和成效

2002年新《水法》颁布，实施十年来，我省各级水行政主管部门坚持以水法为核心，深入开展法制宣传教育，不断加强配套法规制度建设，全面落实水资源管理各项法律制度，加大水事违法案件查处力度，积极推进水利综合执法改革，建立健全水政执法队伍，有效维护了正常的水事秩序，为我省加快水利改革发展提供了强有力的法治保障。

（一）深入学习宣传新水法，增强全民水法治意识。《水法》是我们水利行业根本大法。十年来，我们坚持把学习好、宣传好水法，作为贯彻落实水法、推进依法治水的基础性工作来抓。一是加强水利干部学习宣传力度。通过举办各类专题辅导讲座，建立健全水利职工学法考核制度，加强对水利系统干部职工的宣传教育，促使水利干部特别是领导干部认真学习《水法》及其配套法规制度，提高了领导干部依法治水管水的能力，增强了水利系统干部职工的水利法治观念。二是采取多种形式广泛深入开展全民水法宣传教育。坚持把水法列为水利普法宣传教育的首要内容，采用送法下乡、送法下基层、送法进社区等方式，广泛深入宣传水法，尤其是利用每年“世界水日”、“中国水周”和“法制宣传日”等活动，组织全省各地开展大规模的咨询宣传活动，提高全社会水法治意识。近十年，我们共举办户外大型宣传咨询活动上万场，在省内主要媒体发表省级领导书面文章10多篇、厅局(地市)级领导干部署名文章100多篇。三是把水法宣传教育贯穿于依法治水的全过程。坚持把宣传水法与水行政执法有机结合起来，寓宣传教育于执法管理之中，增强水法宣传的针对性，力争做到查处一件违法案件、教育一片群众。

（二）加大水利立法力度，建立健全水法规体系。围绕贯彻实施好水法，我们组织力量，从陕西基本省情、水情出发，制定水利立法规划，积极配合省人大、省政府法制办，加强水利立法调研，制定出台了一批重要地方性法规和政府规章。省人大先后颁布了陕西省实施水法办法、水工程管理条例、城乡供水用水条例、水文管理条例等4部地方性法规，省政府先后制定了陕西省节约用水办法、取水许可制度实施细则、水资源费征收办法、渭河水量调度办法、河道采砂管理办法、石头河引水系统保护管理办法、水利建设基金筹集和使用管理办法等7件政府规章。省政府及省政府办公厅先后制定印发现行有效的规范性文件8件，省水利厅与其他厅局联合先后制定了现行有效的规范性文件22件。这些法规规章和规范性文件，进一步明确了各级政府和相关部门职责，细化了水法的各项法律制度，对贯彻实施好水法发挥了重要的法制保障作用。

（三）认真贯彻落实新水法，切实加强水资源管理。陕西水资源紧缺，时空分布不均，是制约全省经济社会发展的重要瓶颈。因此，依法管好用水水资源，以水资源的可持续利用促进经济社会可持续发展，是各级水行政主管部门的立身之本。一是加强取水许可管理和水资源论证制度。全面贯彻取水许可和水资源论证制度，严格规范取水许可程序，严把水资源论证报告书质量，加强审批项目后续监管，维护良好的用水秩序。二是认真开展水量调度，严格落实水资源有偿使用制度。连续五年成功实施了渭河流域实施水量调度，确保河道断面最小流量控制和上下游抗旱用水需求。改革水资源费征收体制，扩大征收范围，提高征收标准，加大执法检查力度，全省水资源费征收额由2005年的3000万提高到2011年的4.54亿元。三是加强节约用水，积极推进节水型社会建设。制定了《陕西省节水型社会发展纲要》，积极开展节水型社会建设试点，在加大农业节水的同时，积极实施企业节水技术改造，加大城市节水宣传，大力推广节水器具。目前，全省有16家节水重点企业申报了节水项目，西安思源学院等10家单位建成了节水示范基地，有6个市开展了整建制节水型社会建设试点，9个市区设立了国家级或省级节水型社会建设试点，覆盖率达82%。四是切实加强饮用水水源保护管理。组织开展了城市水源地饮水安全大普查，依法关闭了饮用水水源地一、二级保护区的排污口。联合环保、公安等部门，在重要水源地设立公安检查站，加大对重要水源地水质监测力度，定期发布水质监测报告。编制了《陕西省沿渭（河）主要城市地下水超采区划定及保护方案》，在沿渭宝鸡、咸阳、西安、渭南四市关闭地下水源井1449眼，压缩地下水开采量2.4亿立方米，有效地遏制了地下水超采趋势。五是加强水功能区和排污口监管。组织开展了渭河干流、汉丹江干流等主要河流水域纳污能力核定工作和入河排污口普查登记，制定了应对突发水污染事件应急预案，配合有关部门成功处理了兰郑长成品油管道漏油、北洛河交口河段油泥污染水体、丹江鱼死亡等水污染事件。建立健全排污口设置论证和同意制度，加强入河排污口监督管理，减少废污水排放对水体的污染，确保区划河段水质达标。

（四）深入开展专项执法检查，加大水事违法案件查处力度。为切实加强水资源、水域和水工程管理，下茬解决突出问题，近年在全省持续开展了专项执法检查，有效遏制了违法违规行为的蔓延，挂牌督办解决了一批久拖未决的问题。一是坚持每年与省公安厅联合，组织开展“清除河道设障、确保行洪畅通”专项执法，重点整治河道管理保护范围内违法违规采砂、搭建房屋窝棚、修筑阻水便桥道路和未经许可修建涉河工程等违法违规行为，确保行洪畅通安全。二是认真落实河道禁采区、禁采期制度，每年汛期之前，组织开展河道采砂专项整顿执法检查。三是组织开展了陕北地区煤油气开发项目取水许可和水资源费征收专项执法、城市自来水管网覆盖区关闭自备水源井执法和石头河引水系统安全专项执法检查，依法保护了水利工程设施的安全。四是积极开展边界地区水事纠纷排查化解，近两年连续组织开展了水资源管理专项执法检查活动，为实行最严格的水资源管理制度奠定了基础。十年来，全省各级水行政主管部门共组织开展全省性和区域性各类专项执法检查19次，查处各类违法案件1.23万件，调处水事纠纷4700多起，拆除各类河道违章建筑1370多处，取缔无证采砂、无证取水点690多处，挽回经济损失1.41亿元。

（五）推进水利综合执法改革，不断加强执法队伍建设。目前，我省共有省、市、县三级水政执法队伍126支，专兼职水政执法人员3290多名。为充分发挥水政执法机构和人员的作用，从2004年起，按照水利部关于综合执法试点“六个一”的要求，在全省组织开展了县级水政监察能力建设和综合执法改革试点工作，目前已有47个县区达到了试点要求通过验收。通过改革，解决了水政监察队伍的机构编制，实现了水利部门对外统一执法，提高了执法能力和执法保障程度。在厅直执法单位开展了“执法能力建设年”活动，从机构队伍建设、制度建设、装备建设、保障建设等方面加强了考核管理。认真实施水利部水政监察基础设施建设和水资源监督执法能力建设项目，争取国家投资360万元，落实地方配套300多万元，为26个市、县水政监察机构和9支厅直执法队伍配备了执法车辆、照相机、电脑、摄像机等执法办案设备。与此同时，加大水政执法培训力度，十年各级共举办各类培训班615场次，培训各级领导、水政执法人员7万多人次，有力地提高了各级领导和水政执法人员的法治理念和执法能力。

二、贯彻实施《水法》中一些亟待解决的突出问题

水法颁布实施十年来，在促进依法治水管水、查处水事违法案件、维护水事正常秩序、促进水利改革发展等方面发挥了重大作用。但也存在一些突出问题，一些是在贯彻落实水法中力度不够的问题，还有一些是法律配套制度方面不完善的问题，必须引起各级各有关方面高度重视，认真研究加以改进解决。

一是水法宣传的深度和广度还不够，部分干部群众水法制观念淡薄。虽然各级水利部门做了大量的宣传培训工作，取得了非常明显的成效。但总体上还存在水利行业内部宣传多、社会上宣传少；对机关干部宣传多，各级领导和群众宣传少；一般性宣传多、深度学习普及少，水法宣传教育还存在盲区和空白点，有法不知道、知道不执行的现象还比较普遍。特别是在执法过程中，一些群众竟然不知道水法，也不知道该到哪些部门办理哪些手续，违法了还不知道自己违法了，给执法工作造成了被动。

二是水事违法案件时有发生，水事矛盾纠纷呈多发态势。在十年执法历程中，水事违法事件多发在水资源管理、河道管理、水生态环境保护等方面，一些单位和企业取用水不按程序办理取水许可、不严格开展水资源论证，一些用水户不按许可范围、事项取水，超范围、超量取水现象时有发生，还有一些企业长期占用用水指标，从未开展生产经营活动，造成用水权垄断。个别企业未经许可，擅自在河道水域开设排污口，造成水域污染。在河道管理范围内乱倒、乱采、乱建、乱排现象严重，个别涉河项目未经水行政主管部门论证同意，擅自开工建设。由于铁路、高速公路等基本建设项目发展迅速，占用、损毁水利设施现象比较严重，而一些地方政府为了招商引资或以支持重点项目为由，违反水法有关规定擅自减免规费，干预、干扰水行政执法，增加了执法难度。近年来，由于水资源日趋紧缺、河道管理范围内土地升值等因素影响，省际、市际水事矛盾纠纷呈现多发、重发态势，受利益驱使协调难度增大。

三是水法配套法规体系不完善，法律法规“打架”难协调。主要涉及四个方面：（1）部分违法责任设置不科学，处罚力度失之过软，达不到震慑惩戒效果。如水法中对河道设障、私自开设排污口、擅自取水、拖欠水资源费、损毁水利设施等处罚标准过低；河道管理条例对强行进入河道非法采砂、淘金者未制定明确处罚标准。（2）流域与地方水事职责、权限划分不清晰。流域机构在跨流域水资源规划、水量分配、水工程布局论证和审批方面力度不够，但对具体项目建设审批又管得过细。（3）边界河流水资源综合规划和水量分配方案制定和执行不到位，致使上下游、左右岸之间容易产生水事纠纷或案件。（4）法律规定不一致，造成执法难度增大。水法与水污染法在水资源保护、水环境保护等方面规定不尽一致，对饮水水源保护也不一致，导致水利与环保部门职能交叉；水法与防洪法在河道管理范围内建设水工程和非水工程的审批程序和审查标准是完全不同且分别规定的。

四是综合执法改革进展缓慢，多头、重复、交叉执法时有发生。实行水利综合执法改革，是建设法治政府的需要，也明确写进了2011年中央一号文件，但各地在推进过程中，由于缺乏国家层面上的明确政策指导，改革的内容五花八门。有相对集中处罚权、征收权、许可审批权的，也有集中处罚权、征收权的，还有只集中处罚权的，而且在改革的形式也不完全一致。有的把几个执法单位直接合并，有的把几个单位处罚职能归并，但缺乏征费职能，致使执法单位正常运转困难。从综合执法单位性质来看，有参公的、有全额事业的、有差额事业的，还有个别是自收自支的，有的甚至在参公性质下有公务员、有事业人员、有自收自支人员，与水政执法工作的性质极不相符。陕西还有多一半没有实施综合执法，多头执法、重复执法、交叉执法的现象仍有发生。特别是综合执法是自下而上推进，受职能和利益制约，经常受到来自上级有关职能部门的干预，使得基层综合执法改革举步维艰。

五是水政执法机构不健全，执法装备设施落后。水法实施以来，各地虽然都建立了水政执法机构，但一些地方未按规定设置独立职能的水政执法机构，执法人员力量薄弱，专职执法人员偏少，特别是具有较高素质的专业执法人员严重短缺。全省126支水政执法机构多数是与其他机构合署或挂靠其他机构，执法人员中专职化程度仅为43.76%。多数执法机构执法装备不足，办案经费无法保证，特别是一些偏远山区，缺少执法交通设备，执法手段和执法效率受到严重影响。

三、加强《水法》贯彻实施工作的意见和对策

首先，进一步加强以水法为核心的水利普法宣传教育。普法是依法治水的基础。在加大水利行业水法宣传教育的基础上，要面向社会大力宣传水法及其有关法律制度，重点向各级政府、相关部门和水行政管理相对人进行宣传，提高全社会水法治意识，形成依法决策、依法管水、爱水惜水的良好法治氛围。各级都要加大水法制宣传教育投入力度，创新宣传形式和方法，利用春节、庙会等时机，采取群众喜闻乐见的形式，广泛深入宣传水法，不断增强宣传效果。同时，要敢于执法、善于执法，通过执法教育当事人，震慑违法行为，教育一片群众，提高全民水利法治意识和依法办事的自觉性。

其次，加大水事违法案件查处和水事纠纷调处力度。一是加强对水资源等行政许可项目的跟踪检查，规范行政处罚程序。加大对人为设置行洪障碍、破坏水利工程、河道内违章建筑等水事违法案件的查处力度，依法维护正常水事秩序。二是围绕实行最严格水资源管理制度、河道清障、河道采砂、涉河项目审批、水土保持、建设项目占用毁坏水利工程等，继续深入开展专项执法检查活动，加强执法巡查，保持对水事违法案件严打态势，依法保护水利工程设施安全。三是从目前我省水事违法案件和水事纠纷案件发生情况看，多数与地方领导水法制意识不强，从局部利益出发，规避有关程序违法擅自决策有很大关系。这些案件发生后，仅靠水利部门督促地方政府纠正违规行为很难见效。因此建议水法修改时，要强化各级政府在处理边界水事纠纷或案件中的主导作用，建立以属地为主、条块结合的水事矛盾纠纷调处机制。

第三，适应水利发展新形势，加快水法律法规体系建设。一要从陕西水利改革发展实际出发，抓紧制定完善渭河流域管理、水土保持、抗旱管理、农村水利等方面的法规建设，健全符合水法要求、具有陕西特色的水法规体系。二要尽快督促制定或批复边界河流的水资源规划和水量分配方案，为在跨行政区域河流建设水工程、实施取水和处理边界水事纠纷提供法律依据。三要进一步廓清流域机构和地方水行政主管部门的职责。实行流域管理与行政区域管理相结合体制，是水法确定的重要管理体制。但二者职责不清，容易造成水利行业内部打架。流域管理是基础，区域管理是重点，两者的有机结合是关键。流域管理应侧重于综合规划、宏观协调和监督工作，该属于地方管理的事情应放手、支持地方水行政主管部门全力做好。四是建议尽快修改《河道管理条例》，使其与《水法》、《防洪法》有关规定保持一致；适时对《水法》和《水污染防治法》的相关部分进行修订，避免法律之间“打架”，确保法律法规的协调和统一。

第四，大力推进水利综合执法改革。2011年中央一号文件和我省贯彻一号文件的实施意见中，都明确要求推进水利综合执法改革，这是行政执法的大趋势和大方向。建议国家或省政府能够出台明确的指导意见，明确综合执法的指导思想、基本原则、主要内容、方法步骤和要求措施。要进一步总结各地在推进综合执法改革中的经验教训，发扬成绩，纠正偏差，提炼好的做法，以便在更大范围推广。各级水利部门应与人事、编制、法制、财政、发改等部门联合，相对集中行政处罚权、行政征收权，积极探索行政许可审批权，自上而下进行综合执法改革，以便上行下效，全面推进综合执法改革，确保水政执法机构纳入参公管理，真正做到有编制、有人员、有经费、有装备。

第五，加强水政执法队伍建设。加大水法贯彻实施力度，人才队伍建设是关键。要认真贯彻中省2011年一号文件精神，切实加强水政执法队伍建设，特别是市县要抓住事业单位机构改革的机遇，理顺执法体制，加强执法机构建设，并把执法人员纳入公务员或参公管理，确保执法机构的性质、执法人员的身份与其从事的执法工作相适应。要加强水政执法基础设施建设，加大财政投入力度，确保水政执法机构交通工具、办案装备所需，加强执法能力建设。要加大培训交流力度，强化业务指导，全面提高水政执法干部队伍的政治素质和业务水平，着力培养造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、勤政廉洁的高素质水政执法队伍。陕西水利