浅谈灌区节水配套改造工程建设与管理体制改革

唐金

【摘要】本文是作者在灌区多年的建设与管理工作中通过对灌区开展建设调查与效益评估，提出目前在灌区建设中存在“重建轻管”的现象，灌溉工程中存在实际灌溉效益远低于工程设计灌溉效益的普遍现象，渠道工程建设完工后效益得不到持久充分发挥，针对此一问题，笔者提出“建管并重”的工程建设思路，结合国家大力扶持的农村集体经济组织“农民用水户协会”参与管理，实现工程建设与管理的双重完善，促进工程建设效益的充分发挥。

【关键字】灌区建设   效益管理   体制改革

中图分类号：K826.16 文献标识码：A 文章编号： 一、综述

自1999年起，国家利用国债资金对大型灌区实施以节水为中心的续建配套改造，以提高用水效率和效益，增强农业综合生产能力，并同时开展了灌区管理体制与运行机制的改革，以增强服务能力，提高灌区管理水平。

二、项目建设管理

通过几年来的实施，在项目前期工作、计划完成、建设内容完成、工程质量、工程建设与管理措施等方面主要经验与做法：   （一）领导重视，健全机构为抓好大型灌区续建配套改造工作，确保按时按质完成任务，领导十分重视。领导小组成员从计划落实、资金筹措、施工组织、质量监督等方面进行明确分工，各司其职，各负其责，使该项工作有条不紊地顺利进行。   （二）严格执行基建程序，坚决执行“四项制度”为了强化大型灌区续建配套改造工程项目的管理，我县严格按照《重点大型灌区续建配套改造项目建设管理办法》的要求，由灌区管理单位委托设计单位编制工程项目可行性研究报告，经省水利厅、省计委审查批复。待批复后再编制工程项目实施方案报批后实施。与此同时，在工程建设过程中，坚决执行项目法人制、工程招标投标制和建设监理制、合同管理制“四制”建设。1．项目法人责任制。2．招标投标制。

3．工程建设监理制。

4．合同管理制。

（三）严格把好质量关我们深刻认识到质量是工程的生命，因此，在灌区续建配套改造工程施工期间，始终做到精心组织，严格按照现行水利水电工程施工的有关标准、规范和规定，切实把好工程质量关。

（四）严格资金的使用管理，加强监控力度严格按照水利建设资金的使用管理核算制度、办法规定的用途和使用范围，管好用好水利建设资金，切实加强财务统一管理及内部监督约束机制，严格执行监理部门、工程管理部门、财务部门、单位领导之间的互相监督制度，按规定程序、手续办理水利资金的各项业务，加强资金各流转环节的监督管理。

（五）强化安全意识，层层签定安全生产责任状

在施工过程中，注重安全生产意识，按技术规范、规程施工，严格安全管理。

三、灌区改造后的社会、经济效益分析

自实施大型灌区续建配套改造工程项目以来，我乌中中灌区管理分局认真贯彻国家和水利部的有关文件精神，严格按照《重点大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》的程序和要求，开展大型灌区续建配套改造工程建设。

（一）节水、增产

德江县乌中灌区节水配套改造工程经过三期五个年度续建配套与节水改造实施，解决了干渠严重阻水的“卡脖子”渠段和险工隐患渠段，维修加固了影响正常运行的渠系建筑物，不仅提高了灌区运行保证率和水的有效利用率，减少失事损失，而且提高了抗御自然灾害的能力，改善了灌溉条件，扩大了灌溉效益。

1．对明溪水库西干渠8.5km严重渗漏渠段的防渗衬砌，可使干渠水利用系数提高0.2，根据测试，现在放水渠首致渠尾只需5～6个小时，而原来放水需20～30个小时；原来要放大流量（1.6m3/s）才能通过，现在只需放1.2m3/s，就能满足灌溉，现在打田插秧放水时间比往年缩短20天左右。

2．工程运行正常，减少失事损失和提高抗旱能力

对干渠险工隐患的除险加固和渠系建筑物的维修加固，提高了灌区安全运行保证率，减少了工程失事后的抢险、抢修费用和因工程失事而造成农作物减产的损失。

3．根据灌区运行以来的统计资料，因渠道塌方、滑坡，平均每年用于工程抢险达10万元，而每年还要对抢险工程进行必要的维修加固约30万元，按减少事故概率80％计算，则每年可减少维修及抢险费用32万元。

4．因出现抢险事故停水抢修影响农田及时灌溉而造成粮食减产欠收，从水稻不同时期受干旱减产的程度来测算工程安全运行的增产效益。

（二）改善了灌区生态环境

项目实施以后，通过根治险工隐患，渠道的滑坡、崩塌、垮方也很少出现了，确保了生态环境不受破坏。加之沿渠排水系统建设，治理了沿线的水土流失，渠道淤积泥砂的现象明显减少了。通过渠道防渗衬砌、分水口改造，可减少沿程输水损失和渗漏损失，降低了地下水位，沿线的冷浸田大为减少。

（三）减轻了农民负担

灌区工程标准的提高，输水能力增强，农田灌溉能得到保证，减轻了农民派人守水护水的负担。

（四）提高了灌区科学管理水平

灌区工程设施得到改造，用水管理测控自动化的实施，为灌区管理改善了条件，科学管理水平大大提高。

1．提高防汛抗早保证能力。

2．为灌区管理自动化打下了良好的基础。

（五）为农业产业结构调整创造了条件

乌中灌区来水充足，工程标准提高后，输水能力增强，供水有保障，促进了农业种植结构的调整，农民种植烤烟、树苗培植、蔬菜等经济作物比例加大，农民收入提高很快，近两年灌区农民人均纯收入超过全县平均值1100元，增幅10％以上。

（六）促进了农村社会稳定

灌区内农田灌溉水源得到了保证，供用水秩序有条不紊，农业高产丰收，农民增收，社会秩序正常，干群关系融洽，水事纠纷已经没有了，农民自觉修建支渠以下的配套设施建设的积极性也高了。

四、管理机制与运行机制改革

德江县明溪水库灌区通过灌区节水配套改造后，工程至今一直正常运行，我们吸取以往重建轻管造成工程失修失管的教训，深刻认识到灌区循序续建配套改造工程建成后，要充分发挥效益关键是工程管理，工程效益与工程管理相辅相成，缺一不可，必须加强管理，才能发挥效益。其灌区管理体制与运行机制改革的做法、成效、经验：

一是在管理上的人事制度改革方面：如我县的明溪水库灌区灌溉覆盖了复兴乡田土三分之二的面积，乡水管所共有职工6人，统一管理办公，按人划分责任订员订岗，分工协作，每年对管理人员进行春、秋二次培训，为了提高职工文化管理素质，并要求有条件的职工代薪到有关的大专院校进行脱产学习和函授学习。

二是在管理运行中，加强“水法”、“水土保持法”、“防洪法”的宣传，同时共同在乡政府的领导下和业务主管部门的指导下，各村配合更进一步确定了工程保护范围，并加大了打击破坏水利设施的力度，使灌区工程安全高效运行。

三是规章制度方面：灌区建立了“灌区代表委员会制度”，“灌区运行管理规章制度”，“灌区用水制度”，“灌区水费征收制度”和“岗位责任制度”等规章制度。

四是建立灌区参与式管理模式，结合各地实际，在灌区参与式管理上走出一条特色的管理改革新路子。

五是灌区全面推行 “水费三统一”，即统一管理，统一价格，统一调度，充分挖掘和合理利用水资源，运用价格杠杆调解水资源的合理配置，实现保质增值，形成一个完整的供水体系。

六是全面推行水价改革，结合县情，采取逐步调整。

五、灌区建设对社会、环境的影响

通过几年来的实施，项目建设对社会、技术和环境等方面产生的不同影响。

（一）增加了灌溉效益，改善了农业产业结构，促进了农业增产增收，

通过实施灌区续建配套改造工程，不但增加了灌溉效益，而且对改善农业产业结构和农业增产增收起到了积极的作用，拉动了全县区域性经济的发展，使农民增加了收入，人民群众的生活水平不断改善。因此，群众都说灌区续建配套改造工程是民心工程。

（二）提高了工程的安全度通过实施大型灌区续建配套改造工程项目，灌区一大批建筑物，如渡槽、涵闸、节制闸等得到了除险加固，一些渠堤进行了灌浆和防渗处理。由于工程设计、施工、管理等都达到标准化、规范化，质量标准高，因此，提高了工程安全度。

（三）展现出水利工程新形象实施灌区续建配套改造工程项目，农田灌排条件得到了改善，提高了土地利用率和利用质量，供水服务质量也得到了提高，重新树立了水利工程管理单位的形象。

六、灌区现状综合分析与评价

（一）水利现代化程度不高，目前为止，我县乌江中下游灌区续建配套与节水改造工程大部分资金主要投入干支渠改造，斗农渠和田间渠道基本上未投入资金，灌溉水利用率较低。

（二）水管单位体制不顺，权责不明，性质不清。

（三）机制不活，由于体制上存在问题。

（四）工程无固定经费来源，全县水利工程基本上都是以社会效益为主的，直接服务于农村，加之多年来水价偏低，农村生活水平不高，农民承受能力有限，至使工程经济效益不高，按照国家水利部拟定的维修养护定额标准测算，仅全县小（一）型蓄水工程每年约需147.92万元维修养护经费，然而我县财力有限，地方财政投入水利工程维修养护经费基本没有，虽然上级业务部门每年在这方面有一定投入，但与实际所需差距较大。

（五）工程管理队伍不稳，我县水利工程多处偏僻山区，工作条件差，效益低，基本生活无保障，水管单位入不敷出，还不及最低生活保障的一半，而且社会保障程度低，基本上没有参加社会劳动保险和养老保险、医疗保险。导致人员流失十分严重，严重影响了工程正常运行。

七、灌区建设存在问题与建议一是地方财政经济困难，地方匹配资金难也到位。

二是资金到位迟，影响了工程进度。

三是应实施部分高科技示范项目。

四是管理体制不顺，机制不活，运行管理、管理体制改革任重而道远,还有很多工作要做。建议如下：

（一）继续加大水利投入，由于水利工程老化问题十分突出，多年投入的续建配套与节水改造的资金有限，只能对一些特急险患工程进行处理，灌区大量工程还没有得到加固与改造，部份工程还需配套，任务很重。

（二）建立现代化的灌区管理体系，进一步深化经营机制、投入机制、灌溉水价、人事制度、分配制度等方面的改革，逐步实现高效的现代化水管理。

（三）运用经济杠杆优化配置水资源，采用经济手段，通过价格机制完善水资源市场的合理配置是调节部门之间、上下游以及缺水地区用水竞争及供需矛盾，建设节水型灌区。