我国主要城市公租房准入和退出机制现状研究

方琴

摘要：2010年6月公共租赁房建设正式启动至今，全国各地不管是从政策制定与实施、建设规模与进度上都加速前进。然而在具体实践当中，公租房暴露出了诸多问题，与以往保障房同样面临的艰巨考验便是准入标准、退出机制的建立，在新的保障政策之上，如何能够处理好这个问题，将对公租房的可持续发展起到至关重要的作用。

关键词：

住房保障；公租房；准入标准；退出机制

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2012）07-0042-02

1 公租房产生背景

自上世纪八十年代伊始，我国住房制度改革已逾30年，其中住房保障制度也已经历10余年发展，我国城镇居民的生活条件得到了极大的提高，同时也使一部分低收入人群的居住问题得到了改善。但是由于社会经济的飞速发展以及城市化进程的加快，原有的住房保障制度出现了诸多问题，特别是保障人群覆盖的不够全面合理，使得部分群体成为了“夹心层”，他们买不起商品房，但也不符合现有住房保障（廉租房、经济适用房或限价房）的条件，为解决此问题，国家推出了一种新的保障性住房——公共租赁房（以下简称“公租房”）。

1.1 住房制度改革与住房保障制度的建立

在我国计划经济时代，城镇住房实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。然而长期实行这种福利性质的住房分配方式，不仅加重了国家和企事业单位的财政负担，同时也不符合按劳分配的原则，因此淘汰成为必然。1980年，邓小平关于住房问题发表讲话，为中国住房政策改革拉开了帷幕。此后，房改大致经历了试点售房、提租补贴和以售带租等改革阶段，以及全面推进住房市场化改革的确立阶段。

1998年，国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，正式宣布全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化。同年，在《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出了“最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的住房供应政策目标。

1.2 公租房的产生

我国城镇住房保障制度发展至今，已经建立起以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了重要作用。但是，随着实践的推行以及社会经济的发展，现行的保障体系也出现了诸多问题，比较突出的大致可以归纳为以下几点，包括：（1）大部分保障性住房更多的强调居民的住房所有权，而对基本的居住权却没有足够重视，同时由于准入和监督机制等原因，使得部分经济适用房成为了高收入者的投资品，侵占了低收入者的合法权益；（2）保障性住房几乎都以低收入作为申请住房的必须条件，这对于经济条件中等偏低，却又无力购买或租赁商品房的群体便有失公允；（3）现行保障体系覆盖人群只包括了拥有当地户籍的人群，而随着城镇化进程的加快，越来越多的流动性人口涌入城市，他们无法购买商品房，却又因收入、户籍等原因达不到申请现有保障性住房的标准。因此，解决好流动性人口以及城市居民中不符合现有保障准入条件者的住房保障问题已成为政府不容回避的问题。

对于这些急需纳入住房保障的人群，我们将他们统称为“夹心层”，他们可能是刚踏入社会的大中专毕业生，可能是外出务工的农民工，也可能是当地的中低收入居民。他们至少具有一项以下特点：（1）非户籍人员或家庭；（2）收入水平高于廉租房标准；（3）达到购买经适房条件但是短时间无力支付。鉴于以上特点，2010年6月，中央七部委联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，指出“大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求”。自此，公共租赁房建设在我国正式启动。

2 公租房准入标准、退出机制现状

公共租赁住房是指投资者（政府、企业或社会非盈利机构等）持有房源，以低于市场租金的方式租给特定人群的一种保障性住房。“十二五”规划纲要提出：我国将重点发展公共租赁住房．逐步使其成为保障性住房的主体。

2.1 公租房发展现状

早在2009年，住建部副部长齐骥就提出要加快公共租赁房的建设，以解决“夹心层”的住房问题，在“十二五”规划纲要保障房范畴中，也明确指出：在“十二五”期间全国新建保障性住房3600万套，到“十二五”末，全国城镇保障房覆盖率将从目前的7%～8%提高到20%以上。其中，2011年要开工建设1000万套（含220万套公租房）。

全国各地针对“十二五”规划纲要也分别制定出自己的住房保障计划：“十二五”期间，北京市计划新建、收购各类保障房100万套，公租房将在公开配租配售保障房中占到六成以上，截至2011年10月，北京已累计落实公租房项目98个、10.3万套；江苏省计划保障性住房建设总量139万套，其中2011年建设任务为45万套；广州的保障性住房60%将是公租房；西安宣布未来3年建设373万平方米公租房；重庆将原计划在2020年前建设4000万平方米公租房的目标提前至2012年完成，而截至目前，已开工建设2871万平方米，30万群众已完成配租。

2.2 主要城市公租房准入标准、退出机制现状

公租房建设至今，全国各省市针对人们普遍关心的准入标准、退出机制均因地制宜地进行了多次修订，以期覆盖更多目标人群。

2.2.1 準入标准

公租房的准入标准无疑是政府在制定政策时的首要议题，同时也是人们关注的焦点之一，因为它将直接决定公租房惠及人群。本文将其要点归纳如下：

（1）户籍。

公租房建设的主要目的是要将住房保障政策惠及更多的群体，特别是“夹心层”，而他们由于工作性质的限制，通常都不具有当地户籍，或者暂时还未取得当地户籍，所以是否有户籍的限制，对他们能否申请到公租房至关重要。目前，我国公租房准入标准对于户籍的要求可分为三种情况：

①需持有当地户籍。

作为拥有大批外来务工人员的广州，目前仍然只有具有广州市区城镇户口人员或家庭才能申请公租房，但是据广州市住房保障办消息，广州拟降低公租房准入门槛，只要符合收入、资产、住房等准入条件，外来人员交足一年社保或可申请广州公租房。

②符合一定条件，可不用持有当地户籍。

拥有严格户籍制度的北京、上海，在公租房申请户籍政策上均作出了放宽：《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》对于无北京城镇户口人员规定：“连续稳定工作一定年限，具有完全民事行为能力，家庭收入符合上款规定标准，能够提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或社会保险证明，本人及家庭成员在本市均无住房的人员”；上海市住房保障和房屋管理局印发《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法（试行）》，其中对不具有常住户口者的规定为：“持有《上海市居住证》达到二年以上（之前持有《上海市临时居住证》年限可合并计算）且在沪连续缴纳社会保险金达到一年以上”。

③无户籍限制。

公租房建设规模、配租率均居全国榜首的重庆市，对于申请人员的户籍未做任何限制，就目前来看，这样的政策是符合公租房兴建初衷的。