论社会主义宏观调控的目标

雷丙寅，周人杰

（中国人民大学经济学院，北京市 100872）

2011年是“十二五”规划的开局之年，中央政府加强和改善宏观调控，有效促进了经济社会平稳健康发展，全面完成了规划的年度目标和任务。为实现2015年经济发展再上新台阶的战略目标，必须继续完善宏观调控体系。因此，极有必要就宏观调控目标的相关基础问题展开充分探讨。

一、宏观调控目标的中外差异

近百年来，西方国家政府干预市场经济的实践活动日趋成熟，其中既有成功的经验，也有失败的教训，由此确立的政府干预四大目标也为各国政府所推崇，一般性的描述为，①经济增长（狭义的产品产量与服务数量的增加，以实际GDP为代表性指标）、物价稳定（主要针对各种类型的通货膨胀，以居民消费价格指数为代表性指标）、充分就业（排除摩擦性失业之后的结构性失业、需求不足失业、寻找失业，以失业率为代表性指标）、国际收支平衡（在特定时间段内衡量一国对所有其他国家的交易支付，以国际收支平衡表的会计账户为代表性指标）是宏观经济最为重要的四个指标，它们相互联系，相互影响，相互制约，却难以同时达到理想状态，故被称为“魔鬼四角”或“神秘四角”。

以新古典经济学为代表的西方经济理论认为，经济增长是充分就业的前提，但却容易造成通货膨胀，进而影响物价稳定；菲利普斯曲线及其修正曲线更为系统地描述了经济增长、物价稳定、充分就业三者之间此消彼长的关系；开放条件下的宏观经济各大变量都要顾及国际收支净额问题，也即净出口与净资本流出的动态变化。

从西方国家的实践活动来看，其政府干预的“艺术”就在于恰当处理上述“魔鬼四角”之间的关系，使之围绕着一个最佳平衡点有序波动。这个“最佳平衡点”的选择实际上就是西方国家宏观调控目标的确定。以美国为例，百余年来的经验使之将经济增长速度预期设定为3%左右，将通胀水平控制在3%以内，将失业率控制在4%左右，将国际收支保持在基本相抵的水平。与此同时，伴随着可持续发展理念的觉醒，西方国家也积极将收入分配的平等、社会矛盾的缓解、生态环境的保护等与宏观调控目标形成联系，相互协调。

中国社会主义宏观调控的目标并不能完全等同于西方国家政府干预的目标，从根本上讲，这是由宏观调控与政府干预在根植土壤、主客体关系、内容和手段等方面的差异所决定的。在根植土壤上，两者一个根植于中国党和政府从计划经济综合平衡到市场经济调节驾驭，一个根植于西方国家从应对经济危机到熨平商业周期的历史实践；在主体上，当代中国的宏观调控秉承了建国以来综合平衡的基本模式，以中央政府，进而以中央财经领导小组为复合主体，而西方政府干预的主体则较为分散，中央银行和财政、计划部门均具有较大的独立性，形成了相对独立且相互制约的多元性主体；在客体上，中国历次宏观调控最为重要的调控客体是地方政府，体现为地方与中央的博弈，而西方政府干预的客体则往往为企业，体现为市场与政府的对立；在内容上，中国的宏观调控以国家计划为核心，综合运用经济、法律、行政手段，并不局限于财政与货币政策，产业政策、土地政策乃至环保政策均可作为调控内容，而西方的“政府干预”始终以财政、货币等宏观经济政策为主要内容。[1]、[2]

此外，中国近年来的宏观调控着重强调了经济结构的战略性调整，突出了加快转变经济发展方式，也即短期相机抉择与长期平稳发展有机结合，这也与西方国家政府干预着重关注总量而非结构、立足短期而非长期的特点差别明显。[3]、[4]

尽管宏观调控的目标问题非常重要，关乎国民经济与社会发展全局，但经过作者详细的文献检索，目前专门而系统地探讨这一重大问题的文献和专著并不多见，这种现象不能不说是一种遗憾，甚至是一种不正常的现象。

二、中央政府宏观调控目标的历史变迁

秉承“历史与逻辑统一”的分析原则，中国政府宏观调控的目标不仅是一个逻辑问题，更是一个历史问题，首先应当从改革开放以来的七轮宏观调控实践中探寻。[5]

第一轮宏观调控（1979～1981年）的目标：应对“洋跃进”带动的基本建设投资过热，实行“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，目的在于GDP和居民消费价格指数（Consumer Price Index，CPI）增速的大幅回落，实现国民经济的稳定增长。

第二轮宏观调控（1985～1986年）的目标：应对地方政府攀比增长速度的盲目行为，实行对财政支出与信贷投放的严格控制，目的在于GDP、CPI，特别是固定资产投资规模过大、消费基金增长过猛的问题。

第三轮宏观调控（1989～1990年）的目标：应对“价格闯关”导致的市场扭曲，特别是“抢购风潮”，目标直指经济过热，特别是通货膨胀与固定资产投资膨胀。

第四轮宏观调控（1993～1996年）的目标：应对分权与市场化改革催生的所谓“四高”与“四热”，以整顿金融秩序为重点，以治理通货膨胀为首要任务，以治理整顿和应对建国以来CPI的最高峰。

第五轮宏观调控（1998～2002年）的目标：应对“软着陆”，抑制东南亚金融危机的冲击，目标在于扩大内需，扭转通货紧缩局面。

第六轮宏观调控（2003～2004年）的目标：应对部分行业的产能过剩和部分地区的物价过高，着重强调区别对待，有保有压。其中，地方政府对中央政府宏观调控的博弈态度乃至公然对抗，成为该轮调控目标的焦点所在。

第七轮宏观调控（2008～2011年）的目标：2008年的宏观调控目标一波三折，既有年初针对物价过快上涨的“双防”，又有年中突然转向的“一保一控”，更有年底针对国际金融危机的“十项扩大内需”以及之后著名的“四万亿投资”；2009年，目标被确定为“保增长、保民生、保稳定”，依旧强调恢复增长的重要性；2010年，面对物价水平与资产价格的双双上涨，中央提出，将“处理好保持经济平稳较快发展、推动结构调整和管理好通胀预期的关系”作为宏观调控的核心目标。

综上可见，我国中央政府七轮宏观调控的历史实践从根本上不同于西方国家的政府干预活动，②深刻体现了“制度调控”与“政策调控”的辩证统一，其中，物价问题始终是关注的核心，固定资产投资始终是关注的焦点。

定性的判断固然重要，定量的指标亦不可少，不妨从最近一轮宏观调控所在年份的政府工作报告出发，提取主要指标的宏观调控目标，整理如表1所示。

由表1不难看出，历次宏观调控的具体目标也涵盖了西方国家政府干预的四大目标——GDP、失业率、CPI、国际收支。但是，一方面，四大目标本身均着重强调了稳定性，并结合了本国城市化进程与后发国家的实际情况；③另一方面，在四大目标之外，尤其强调宏观调控决策的相机特征，直接针对历年宏观经济形势面临的风险与挑战，高度关注物价的波动、房地产价格的过快上涨等。此外，近年来的宏观调控突出强调要“把短期调控政策和长期发展政策结合起来”，在节能减排、结构调整、改善民生、发展方式转变等领域表现抢眼。

三、中央政府宏观调控目标的内在逻辑

表1 最近一轮宏观调控的目标（2008～2011年）

恰如前述，我国中央政府宏观调控的目标从根本上不同于西方国家政府干预市场经济的目标。这一区别不仅体现在历次宏观调控的实践上，更根植于两者背后的理论逻辑之中。

自斯密以来，西方国家秉承自由放任的市场原则，政府仅仅充当经济发展“守夜人”的角色。凯恩斯主义在“大危机”中的出色表现挽救了资本主义，并一举成为战后六十余年西方国家政府干预的“圭臬”。而后，20世纪下半叶又充斥着此起彼伏的西方社会运动，标志着“非政府组织”这一第三方力量的兴起。

究其逻辑，商品经济的兴起导致了对市场的盲目崇拜，市场经济的“失灵”诱发了政府的积极干预，政府干预的“失灵”召唤着社会组织的生成。可以说，西方国家政府干预市场经济的行为，无非是在不完善的市场与不完善的政府之间寻求“平衡”。但是，西方国家政府干预市场经济的活动无法从根本上解决资本主义的基本矛盾，也即社会化大生产与资本主义私人占有之间的矛盾。这直接表现为个别企业生产的有组织性、有计划性与整个社会生产无政府状态之间的矛盾，资本主义生产无限扩大的趋势与劳动人民有支付能力的需求相对缩小之间的矛盾，即生产与消费之间的矛盾，这两个矛盾的激化必然会引起资本主义经济危机的爆发。西方国家的政府干预正是源于对资本主义经济危机的应对，所谓的“经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡”四大目标，无非是对其“熨平”经济危机的具体描述。

针对资本主义国家周期性的经济危机，马克思主义鲜明地指出了这一基本矛盾不可调和的根源在于资本主义制度本身：所谓的为实现“四大目标”而进行的政府干预只能使得深层次矛盾不断累积，最终酿成更为严重的危机，延续至今的全球金融海啸就是明证。马克思的解决之道根本上还是在于社会制度的变革，也即社会主义制度对资本主义制度的历史性替代。

“三大改造”之后，社会主义制度在中国大陆得以确立，经典作家笔下的资本主义经济危机的土壤不复存在。在高度集中的计划经济体制下，国民经济管理的目标被确立为“在综合平衡中稳步前进”（中共八大），国民经济与社会发展的“有计划、按比例”成为了各项工作的具体要求。

改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的逐步确立，计划经济体制也宣告作古。但是，计划经济时代形成的计划指标管理办法得以继承和发扬，形成了以中长期战略、五年规划、年度计划、专项计划为代表的一系列指标体系，而这些指标体系在现实中也就成为了中央政府宏观调控的目标所在。当然，由于宏观调控行为相对于日常国民经济管理活动的例外属性，相机管理的必要性也应运而生。因此，基于年度计划指标，辅以中央经济工作会议等的微调，便构成了社会主义宏观调控的具体目标。[6]

不可避免的逻辑难点在于，社会主义制度的确立宣告了资本主义经济危机的终结，那么社会主义宏观调控的目标自然不同于资本主义政府干预的目标，而现实的国民经济运行又客观存在着“过冷”和“过热”两种非常态情况。从外因来看，是由于市场经济的全球化带来的冲击和影响；从内因看，是由于人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾。因此，社会主义市场经济虽然从制度设计上排除了经济危机的可能性，却避免不了经济波动的必然出现，故宏观调控的根本目标就是通过总供给与总需求的平衡来解决社会主义初级阶段的基本矛盾，主要是应对经济运行中的“过冷”、“过热”两类总供求失衡现象，进而实现国民经济的“软着陆”。④再加之每轮调控所面临情况的不同，从而生成了实践中各类不同的具体目标体系。

由此可见，中国社会主义宏观调控的本质是制度调控，⑤也即运用社会主义制度的优越性来调节、控制社会主义市场经济运行过程中“过冷”、“过热”的波动。各类政策、各种手段的核心在于发挥公有制的战略规划特征，克服市场主体的盲目生产特征。

在现实中，最能体现这一“本质”与“核心”的举措有三：一是战略规划在宏观调控体系中的“龙头”作用；二是中央政府对地方政府的规制；三是国有企业在贯彻落实中央政府宏观调控中的积极效应。显然，三大举措都是鲜明区别于西方国家政府干预的典型事实。

四、科学发展观与社会发展宏观调控目标

深入贯彻落实科学发展观，就是要求在宏观调控体系的完善中全面体现科学发展的执政理念。科学发展观在宏观调控目标上的体现，主要在于“以人为本”和“统筹经济社会发展”两个方面。一方面，“以人为本”要求在经济发展的基础上，不断提高人民群众的物质文化生活水平和健康水平，尊重和保障人权（包括公民的政治、经济、文化权利），不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境；另一方面，“统筹经济社会发展”要求在大力推进经济发展的同时，更加注重社会发展，加快科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展，不断满足人民群众在精神文化、健康安全等方面的需求，把加快经济发展与促进社会进步结合起来。

因此，宏观调控的目标不仅应当包括上述“宏观（经济）调控”（狭义）的目标，更应当包括“社会发展宏观调控”（广义）的目标。但是，与“宏观（经济）调控”相比，“社会发展宏观调控”不仅在主体、客体、目标、手段等各方面有所差异，而且相关实践经验教训的积累也尚不充分。⑥

从调控目标的比较来看。“宏观（经济）调控”的根本目标在于国民经济总量和结构的综合平衡与稳定运行，具体目标为实现经济的“软着陆”，防止主要经济指标出现“过热”或“过冷”的异常波动。“社会发展宏观调控”的根本目标在于促进经济社会协调发展，推动社会全面进步。其具体目标，一是社会发展总体水平与经济发展相互适应；二是社会事业各个行业的发展与经济发展相互适应；三是社会发展各个行业之间相互协调；四是社会发展区域之间合理平衡。[7]可见，两者之间的差异主要体现在具体着眼点上，两者的共性在于强调综合平衡与统筹兼顾。

从调控目标的协调来看，“宏观（经济）调控”与“社会发展宏观调控”在目标之间既有重复，有互补，也存在着一定程度的冲突可能。重复的有失业率、节能减排指标等；互补的有与结构调整和发展方式转变相关的质量指标和效益指标等；可能存在冲突的有涉及资源环境的耕地面积、社保建设等。

实际上，从最近的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》⑦及温家宝总理在十一届人大四次会议上所作的政府工作报告来看，社会发展宏观调控目标已然同宏观（经济）调控目标并驾齐驱。[8]

一方面，“十二五”规划中列出的“十二五”时期经济社会发展的主要指标有经济发展（国内生产总值、服务业增加值比重、城镇化率）、科技教育（九年义务教育巩固率和高中阶段教育毛入学率、

研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重、

每万人口发明专利拥有量）、资源环境（耕地保有量、单位工业增加值用水量降低和农业灌溉用水有效利用系数、非化石能源占一次能源消费比重、单位国内生产总值能源消耗降低、单位国内生产总值二氧化碳排放降低、主要污染物排放总量减少、森林增长）、人民生活（城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、城镇登记失业率、城镇新增就业人数、城镇参加基本养老保险人数和城乡三项基本医疗保险参保率、城镇保障性安居工程建设、全国总人口、人均预期寿命）等四大类共二十多个指标。其中，宏观（经济）调控目标为标注为黑体的12个，其余为社会发展宏观调控目标，但与资源环境和就业相关的若干指标属于交叉重复类指标。值得注意的是，关于国际收支平衡的相关指标并未直接出现，物价水平问题亦未提及，可见二者属于短期平衡指标。

另一方面，2011年政府工作报告提出，“2011年国民经济和社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长8%左右；经济结构进一步优化；居民消费价格总水平涨幅控制在4%左右；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内；国际收支状况继续改善。总的考虑是，为转变经济发展方式创造良好环境，引导各方面把工作着力点放在加快经济结构调整、提高发展质量和效益上，放在增加就业、改善民生、促进社会和谐上。”可见，年度工作计划所确立的宏观（经济）调控目标涵盖增长、物价、就业、国际收支以及结构调整、发展方式转变等目标，同时强调要与社会发展宏观调控的就业、民生、社会和谐等目标相互协调。但是，对国际收支状况仍然未作定量规范。

五、宏观调控目标的绩效评估指标体系

综上，中国社会主义宏观调控本质上是制度调控与政策调控的有机结合，根本目标是通过总供给与总需求的平衡来不断满足人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的社会主义初级阶段基本矛盾，主要应对的是经济运行中的“过冷”和“过热”两类总供求失衡现象，进而实现国民经济的“软着陆”。

需要进一步强调的，一是中国政府宏观调控的目标与西方国家政府干预的目标从根本上是不同的，这种不同已经从理论和实践两个角度进行了说明，这也是由社会主义制度从根本上决定的，更应得到实际工作的高度重视；二是中国政府宏观调控体现的是短期调控与长期发展的结合，但仍强调调控目标的相机抉择，这与一般意义上的国民经济管理活动有所区别，由此也就引发了宏观调控目标的易变性，历次宏观调控目标之间往往相差较大；三是中国政府宏观调控的制度调控特征决定了“制度的自我执行”，也即由制度确保的贯彻执行优越性在目标体系中的重要地位。具体到当前，中央政府的宏观调控政策能否在地方政府的贯彻执行中得以体现，亦应成为重要目标。

确立宏观调控目标本身并不是目的，其目的在于由此引领宏观调控政策手段并完善相关体系。据此，一个与宏观调控目标相对应的绩效评估指标体系也就显得很急迫了。具体而言，这一指标体系应当满足宏观调控从实体到程序各个层次的评估要求，并充分体现问责的可操作性。

一是方向指标。明确该轮宏观调控最为重要的针对方向，建议定性表述。

二是总量指标。国内生产总值、居民消费价格指数、生产者价格指数、全社会固定资产投资增长率、全社会消费品零售总额、资产价格波动情况、城镇新增就业人数与登记失业率、国际收支状况（含外汇储备）。

三是结构指标。结构调整（三大产业比重、农轻重比例关系、战略性新兴产业）、收入分配（城镇职工人均可支配收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入以及国有企业与各类所有制企业工资水平）、东中西部区域结构、科技创新与技术进步（研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重、每万人口发明专利拥有量等）、扩大内需（消费、投资、进出口三者比例关系）。

四是民生指标。城镇化率、九年义务教育巩固率和高中阶段教育毛入学率、房地产市场价格、食品安全预警指数、城镇参加基本养老保险人数和城乡三项基本医疗保险参保率、城镇保障性安居工程建设、全国总人口和人均预期寿命。

五是环境指标。耕地保有量、单位工业增加值用水量降低和农业灌溉用水有效利用系数、非化石能源占一次能源消费比重、单位国内生产总值能源消耗、单位国内生产总值二氧化碳排放、主要污染物排放总量、森林增长。⑧

六是改革指标。每年的政府工作报告均提及体制改革问题，事实上，宏观调控的力度与节奏往往也受到体制改革的影响，是否纳入、如何设立等问题，也需要进一步的讨论。

七是执行指标。中央政府宏观调控决策的科学性和预见性、地方政府贯彻执行能力、各级政府在宏观调控过程中的依法行政状况。[9]

最后，绩效评估不仅应当针对宏观调控目标在数量上的实现情况，更应关注各个指标之间的综合平衡。如何统筹兼顾各个目标以及子目标之间的关系，使之成为一个有机整体，应当成为未来研究的重要方向。

＊本文受国家社科基金重大项目“科学发展观在完善宏观调控体系中的体现研究”（项目编号：07&ZD005-2012&J008）支持，在写作过程中，中国人民大学刘瑞教授提出了具有建设性的批评和建议，在此表示感谢。

注释：

①此类描述较为常见，例如白和金（2002）等人均有相关论述。参见白和金.解读宏观调控四大目标[J].改革与理论，2002（12）：8.

②“从根本上”一语含义有二：一方面，承认了作为人类自我管理的一般模式，宏观调控和政府干预具有主要指标的一致共性；另一方面，突出了中国政府宏观调控行为的本土化特征，不同于西方国家政府干预活动的阶级化属性。

③以“失业率”指标为例，西方国家的失业率是指全民失业率，而且将保持一定水平的失业人数作为资本家阶级实现剩余价值剥削的基础条件，而中国的失业率主要指城镇失业率，并不包括农业人口，而且将消除失业作为社会主义国家的基本责任。

④“软着陆”是相对于急刹车式的“硬着陆”而言的、形象化的典型的中国国民经济管理术语，不仅指经济过热时期的平稳回落，也指经济过冷时期的稳步回升，包括了对“大起大落”的双向防范和调节。参见刘瑞.宏观调控的定位、依据、主客体关系及法理基础[J].经济理论与经济管理，2006（5）：17-23.

⑤对此，温家宝总理在2010年政府工作报告中曾有明确说明：“必须坚持运用市场机制和宏观调控两种手段，在坚持市场经济改革方向、发挥市场配置资源基础性作用、激发市场活力的同时，充分发挥我国社会主义制度决策高效、组织有力、集中力量办大事的优势。”

⑥比较系统的阐述参见下述文献的相关内容：杨庆蔚.社会发展宏观调控的目的、手段及近期工作设想[J].宏观经济管理，1998（9）：11-12；刘瑞，武少俊，王玉清.社会发展中的宏观管理[M].北京：中国人民大学出版社，2005。

⑦虽然严格意义上的五年规划的目标不能等同于宏观调控的目标，但前者的指标可以作为后者指标的重要参考和依据。

⑧环境指标在技术上可能存在变化，不宜与宏观调控目标直接相连，应当在实践中择机选择。

[1]、[3]武少俊.2003～2004年宏观调控：地方与中央的博弈[J].金融研究，2004（9）：51-56.

[2]、[4]刘瑞，周人杰.论宏观调控的法理基础[M]//政治经济学评论.2008年第一辑.北京：中国人民大学出版社，2008：153-167.

[5]刘树成.我国五次宏观调控比较分析[J].价格理论与实践，2004（7）：22.

[6]刘瑞.中国宏观经济管理目标的选择[M].广西计划经济，1986（11）：1-9.

[7]国家发展和改革委员会社会司（胡祖才、刘瑞、周人杰、刘宇南）.社会发展基本问题初探[J].宏观经济管理，2009（7）：20-23.

[8]国家发展和改革委员会.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》辅导读本[M].北京：人民出版社，2011：1-41.

[9]刘瑞，周人杰，崔俊富.论宏观调控的绩效评估、法制建设与行政问责[J].兰州大学学报（社会科学版），2009（6）：89-94.