劳教改革箭在弦上

■陈纪稳

伴随着试点的启动，被诟病已久的“劳动教养”制度正在被“违法行为教育矫治”所取代。试点之后，工作重点将放在“教育”和“回归社会”上。

20 12年10月，国务院新闻办发布了《中国的司法改革》白皮书，中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟表示：劳教制度为维护我国的社会秩序发挥了重要作用，但它的一些规定和认定程序也存在问题，对其进行改革已经形成社会共识，相关部门正在研究具体的改革方案。

劳教制度的弊端日益突出，与中国人权状况和法制进步趋势相悖。这一制度的改革与终结，是历史的必然。在社会各界多年呼吁后，中国饱受争议的劳动教养制度终于被提上改革日程。

一石激起千层浪

2012年6月，随着湖南省高级人民法院对2006年发生并曾轰动一时的“湖南永州11岁幼女被逼卖淫案”做出“驳回上诉，全案维持原判”的终审裁定，耗时六年的案件终于尘埃落定。随后，永州市劳动教养管理委员会因该幼女的母亲唐慧扰乱社会秩序决定对其劳动教养一年六个月。唐慧不服劳动教养决定，向湖南省劳动教养管理委员会提出了书面复议申请，该申请经审查被受理，并依法启动了复议程序。湖南省劳动教养管理委员会在复议中认为，鉴于唐慧的女儿尚未成年且身心受到严重伤害，需要特殊监护等情况，对唐慧依法进行训诫、教育更为适宜，可以不予劳动教养，并在随后的复议决定中依法撤销了唐慧的劳动教养决定。可是，“永州事件”使已经存在55年，并屡屡受到诟病的劳动教养制度再一次被推向舆论的风口浪尖。

劳动教养制度正式确立于1957年8月1日，全国人大常委会第78次会议对《关于劳动教养问题的决定》的批准。根据该文件，劳动教养既是强制性教育改造措施，也是一种安置就业办法。当时，劳教人员按照其劳动成果获得工资。1979年11月第五届全国人大常委会批准并由国务院发布了《关于劳动教养的补充规定》，明确了劳动教养的期限一般为1年至3年，必要时可延长1年。进入上世纪80年代以后，我国的改革开放事业全面展开并逐步深入，社会生活中的各种越轨行为日益增多，劳教的对象开始逐渐扩大。1982年1月，国务院转发了公安部制定的《劳动教养试行办法》，将劳教人员范围从城市扩大到农村，劳教对象放得更宽，只要实施了刑法和行政法禁止的任何行为，违法情节又不够刑事处分的，理论上都可以成为劳动教养的处罚对象。

公安部在2005年9月发布的规定中，将赌博、传播淫秽物品相关行为纳入劳教调整范围。2007年,《中华人民共和国禁毒法》开始实施，各地劳动教养工作管理局纷纷加挂戒毒管理局的牌子。中央政法委2009年发布的《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》把“违法闹访”也纳入了劳动教养的对象。

目前，劳教人员结构中占绝大多数的是三类人员：习惯性偷盗者、卖淫嫖娼者、寻衅滋事和打架斗殴者。截至2010年，我国已有劳教场所300多处，干警职工10万余人，累计教育、挽救、改造了近400万有轻微违法犯罪但不适宜采用刑罚处罚的人。

劳教制度的泛化与异化

劳教制度本身在合法性来源和实施程序上，存在着两个先天性不足。第一，劳教制度违背了《宪法》的有关规定，也与上位法《立法法》相冲突。根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。但可限制人身自由达4年的劳教制度的依据主要是行政法规和部门规章，并非全国人大及常委会制定的法律。第二，劳教制度实施中欠缺必要的程序保障。目前，劳动教养工作由劳动教养管理委员会领导下的公安机关负责审批，司法行政机关负责管理。在决定对行为人进行劳动教养时，既不需要必要的举证、听证，更不允许被教养人员进行抗辩，只需公安机关决定，实践中的确出现了一些被滥用、侵害公民人身自由权的情形。

劳教制度以上两方面的先天不足导致它在实际运行中问题重重，主要体现于两个方面：第一是“泛化”，由于劳教制度缺少基本的监督和制衡机制，比较“好用”，随意性很大，很能体现领导者个人意志。近年来，一些地方政府已经将劳动教养高频率使用，让设在公安局的劳动教养审批委员会盖上章，就将相关人员送进了劳教所。北京大学法学院教授王锡锌认为，从劳教的操作上看，剥夺和限制公民的人身自由，欠缺必要的公开、公平、公正的程序保障。第二是“异化”，一些权力机关把劳教制度当成迫害无辜群众和打击上访者的便利工具。

劳教制度实施中产生的“泛化”和“异化”现象，侵害了公民人权和依法治国精神，也损害了政府在人民群众中的公信力。北京大学法学院姜明安教授指出，“劳教制度应以矫治为第一诉求，目前看来，劳教的性质、作用和功能已经变味，从整体实践来看，多年施行的劳教制度功不抵过。”姜明安接着称，基于维护社会稳定的需求，在保留劳教制度的前提下，亟待对其进行重新定位和回归，这样的过程可以先从局部试点开始。

劳教改革四地试点

中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出“将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度”。“教育矫治”是劳教制度的初衷，应当在缩短劳动教养时间的同时，改革劳动教养的管理方式，使劳教所变成劳教学校，为社会输送遵纪守法的合格公民、自食其力的劳动者。2011年，最高人民法院等十部委印发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》的通知，决定在甘肃兰州、山东济南、江苏南京、河南郑州四个城市进行劳教制度的改革试点，试点工作由违法行为矫治委员会负责，试点办公室仍设在公安局。

2011年11月，根据最高人民法院等十部委的《试点工作方案》，被列为违法行为教育矫治试点地区的南京市政府下发《关于成立南京市违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组的通知》，决定成立违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组。有关人士表示，此次改革重点在于劳动教养审批环节，委员会仍设在公安机关。

在这些地方，被诟病已久的“劳动教养”制度正在被“违法行为教育矫治”所取代。试点开始后，工作重点将放在“教育”和“回归社会”上。专家认为，此次试点虽然数量不多，但是涵盖了南北方、东西部，在样本选取上有代表性，将为《违法行为矫治法》的立法工作积累经验。

改革攻坚正当其时

劳教制度改革未来走向涉及到“方向”和“力量”两个方面：“方向”上推进改革几乎成为社会各界的共识，而“力量”必然是“阻力”和“动力”叠加以后的“合力”。

首先，劳教制度改革存在不容小觑的“阻力”。司法体制改革中的一项重要内容就是调整公检法司几个部门的权力配置，针对劳教的立法要进行权力再分配。但是，哪个部门愿意放弃手中的权力呢？改革最大的阻力在于，每个地方政府都希望保留这个他们认为威慑力和效率都非常高的管制手段。《违法行为矫治法（草案）》被连续列入第十届和第十一届全国人大立法计划，实际审议却未见踪影，从中可以想见其间的部门博弈之艰、利益权衡之难，异常艰难的原因在于立法机关难以处理部门利益之争，更能够想象出在倒逼式改革的轨道上，公共事件所汇聚的舆论压力，尚未取得消解潜在部门阻力的绝对优势。制定《违法行为矫治法》必须考虑“从更高层面解决部门利益、地方利益之争”。

其次，从改革进程的缓慢推进甚至停滞中，明显地看出改革的既存“动力”是不足的。我们可以从“面势”、“线势”和“点势”三种“势”的营造上，进一步发掘改革的动力。

“面势”上，“依法治国，建设社会主义法治国家”和“依法执政”已被写进了国家宪法和执政党的党章，2004年的《宪法修正案》明确提出“国家尊重和保障人权。”中国政府在《国家人权行动计划（2012—2015）》中承诺“坚持将保障人权与加强民主法治建设结合起来”，“坚持将尊重和保障人权的原则贯穿于立法、行政和司法的各个环节之中，加强对权力的监督和制约。”这是我们党和国家向世界人民做出的庄严承诺，它具备宏观的“面势”效益。

“线势”上，通过在具有代表性的四个省中的四个市进行“违法行为教育矫治”试点，逐步积累局部经验，给全国范围的改革提供样本和经验。《违法行为矫治法》的立法指导思想、违法行为矫治的决定程序到社会管理方式都大变。决定程序更为严格，给被劳教人员申辩权，对决定不服可以申辩还可以到法院申诉，由法院来裁决是否应该劳教。矫治时间最长不超过1年半，矫治场所都将没有铁窗、铁门，矫治对象周末可以回家，平时可以请假回家。这些规定及其实施能为劳教改革的推开提供较具操作性的“线势”经验。

“点势”上，改革者抓住最近频繁出现的个别而又不是孤立的事件，踢出临门一脚，把劳教制度由广泛关注的社会“焦点”变为改革突破的“亮点”。综观中国的法治变革历程，很多制度嬗变的起点正是个案点燃舆论风暴之后发生的，从收容遣送制度的废止到拆迁变法莫不如此。2003年在“孙志刚案件”经媒体披露后引起社会各界强烈反响的背景下，当年8月1日起《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式施行。如今对劳教制度的改革面临着相似的历史契机，这需要改革者敏锐地把握和推动。

（作者为北京大学政府管理学院博士）