新型农村社会养老保险供需均衡分析

冯 兰

国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年在全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保试点的推动对于我国农村养老保障事业的发展具有十分重要的意义，学术界也给予了广泛的关注，大量的文献对于新农保实施的经济社会条件、财政支付能力、农民参保意愿、个人账户替代率及试点运行情况等方面进行研究，相对较为缺乏对新农保的供给、需求及均衡问题进行系统阐述。本文尝试从政府和农村居民的角度出发，利用经济学的传统分析方法来研究新农保的供给、需求及均衡问题，希望能从理论研究的视角，揭示出现实的问题，并能对新农保制度的完善有所帮助。

1 新型农村社会养老保险的供给分析

从农村养老保险的供给主体来看，供给者应包括政府、集体和社会组织等，但作为社会化的农村社会养老保险制度，“公平和效率兼顾，在特殊情况下优先考虑公平”是养老保险责任所要达到的目标。制度的供给往往与政府有着密切的联系。新农保的准公共物品性质，决定了制度的最重要供给者是政府[1]。西方经济学认为，政府在决定是否要供给某一公共物品时一般采取“成本——收益”法来进行分析。

1.1 新农保供给的成本和收益

新农保供给的成本主要是指提供新农保所花费的资金和价值。在我国，政府承担新农保的供给责任，成本主要体现在政府的财政投入。当前，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准55元给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。除此之外，政府对新农保的运行还要提供经办管理服务，以及对新农保基金的投资营运进行监督管理，新农保的工作经费都将纳入同级财政预算，这些成本和费用相当于新农保运行的固定成本或准固定成本。

新农保供给的收益主要是指提供新农保所获得的效益和价值，政府提供新农保所获得的收益更多的是社会收益，主要表现在化解社会风险，促进社会公平与正义，维护社会的稳定。一方面，建立新农保制度，有利于帮助农村居民抵御年老，收入下降等生活风险，解除他们的生活困难，让广大农村居民老有所养，老有所依。另一方面，建立新农保制度，有利于增加农民收入，缩小城乡差距，改善城乡二元结构，促进社会公平与正义，维护社会的稳定。

1.2 影响新农保供给的主要因素

1.2.1 养老风险对新农保供给的影响

年老是人生不可回避的自然规律，养老是每个个人和家庭必须面临的现实问题[2]。在传统农业社会中，养老主要通过家庭来提供保障。但是，我国农村的工业化和城镇化进程，使得原有的生产生活方式发生了变化，我国农村传统的家庭养老保障功能正在逐渐弱化。一方面，农村大量的剩余劳动力转移到城镇，他们“离土又离乡”，长年在外务工经商，没有办法照顾家中老人。另一方面，经济的快速增长，再加上实行计划生育政策以来，农村的家庭结构发生了很大变化，两代人的小家庭逐渐取代了传统的大家庭格局，家庭成员数量的下降，也难以满足老年人的养老需求。正因为如此，原本属于个人或家庭问题的养老问题日益演变成整个社会的问题，养老风险也逐渐由个人或家庭的风险演变成整个社会的风险。农村养老风险的日益社会化和家庭养老功能的持续弱化，呼唤政府在农村养老问题上承担更多的社会责任。新农保，正是政府在考虑当前社会经济结构的变化，化解整个社会养老风险所做出的社会制度安排。政府应充分考虑广大农村居民的养老需求，并从农村实际出发，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则来进行有效供给。

1.2.2 社会公平对新农保供给的影响

改革开放30多年来，我国城镇职工养老保险制度的改革取得了显著的成绩，政府主导的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度已基本形成，城镇职工的养老保障待遇逐步得到提高。然而，在广阔的农村，占全国人口70%以上的广大农村居民基本上被排斥在整个社会养老保险制度之外[3]。虽然民政部在1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》（简称老农保），但这一方案的实施却不尽人意，主要原因在于，政府制度设计不够完善，对农村养老保险缺乏有效供给。近年来，城乡经济发展水平不平衡，城乡居民收入差距过大，农村居民缺乏基本的社会保障等社会不公平的问题日益凸显，这些问题都引起了政府的高度重视。新农保政策的出台，正是政府为了让城乡居民平等的享有社会保障权利，缩小城乡收入差距、促进社会公平与正义，统筹城乡发展的重要政策选择。在新农保的制度安排中，不同于过去的老农保，政府对参保农民给予了财政补贴，提高了农村居民的养老保障水平，增进了新农保制度的社会公平性，体现了政府在农村社会养老保险中的供给责任。

1.2.3 政府财力对新农保供给的影响

新农保的充分供给，需要大量的资金，政府财力是维持新农保制度有效运行，提高新农保保障水平的重要保证。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，在新农保基金的筹集中，政府进行财政补贴。中央财政“补出口”，对60岁及以上的农村居民每人每月补贴55元基础养老金，采取领用时补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方财政“补入口”，地方政府对参加新农保的农村居民缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，补贴计入农村居民缴费的个人账户[4]。我国近年来经济发展速度较快，国家财政收入增长较大。根据表1，从国家财政收支总额及增长速度来看，近10年来，我国国家财政收入和财政支出均有较大的增长。2009年国家财政收入已达68518.3亿元，财政支出达76299.93亿元，财政收入和财政支出基本上每年都是以两位数增长。由此可见，我国具备较强的经济基础与财政实力，为发展新农保事业提供财力支持。

表1 国家财政收支总额及增长速度

2 新型农村社会养老保险的需求分析

下面将采用经济学中的序数效用理论来分析农村居民对新农保的需求问题，通过无差异曲线和预算约束线来考察农村居民对新农保的需求行为。

2.1 基于序数效用理论的需求分析

效用是指消费者在消费商品时所感受到的满足程度。序数效用理论认为，效用的大小是无法具体衡量的，效用之间的比较只能通过顺序或等级来表示，消费者要回答的是偏好哪一种消费，哪一种消费的效用是第一，哪一种消费的效用是第二，也就是说消费者对于商品一般是在偏好或者选择的基础上谋求效用最大化[5]。

为了进行分析，我们给出以下假设：第一，现阶段农村居民的养老方式有家庭养老，土地养老，集体养老，社会养老等多种形式，但主要方式还是依靠家庭养老和社会养老，我们假设农村居民在这两种养老方式中进行选择；第二，农村居民购买养老保障的效用，正是养老保障所能化解的养老风险，养老保障所能带给农村居民的满足程度；第三，农村居民在家庭养老和新农保这两种养老保障方式中做出购买选择，这种选择决策是理性的，是寻求在现有资源、制度和信息等约束条件下做出最优选择，力图达到效用最大化。

农村居民从家庭养老保障和新农保养老保障中所获得的效用主要表现在化解风险方面，假设传统家庭养老保障用F来表示，新农保养老保障用S表示，U表示从养老保障中所获得的总效用，所以U=f(F，S)，这就是效用曲线。效用的实现受到所拥有的资源约束，可以用I=PFF+PSS表示预算约束线，其中I表示农村居民可用于养老保障的收入。F表示购买家庭养老保障的数量，PF则表示家庭养老保障的价格；S表示购买新农保的数量，PS则表示新农保的参保价格。以无差异曲线表示能够给农村居民带来相同效用水平的家庭养老保障和新农保养老保障的所有组合。以预算约束线表示在现有可用于养老保障的收入约束下，所能购买到的家庭养老保障和新农保养老保障的各种组合。下面，利用图1来具体分析农村居民对养老保障的最佳需求行为。下图中预算约束线AB的位置和形状受到农村居民可用于养老保障的收入I、家庭养老保障的价格PF和新农保的参保价格PS的影响。无差异曲线U的位置和形状受到养老风险，农村居民对养老保障方式的选择偏好等因素影响。当农村居民面临的养老风险，以及对养老保障的选择偏好决定的无差异曲线UO正好与预算约束线AB相切与C点，达到均衡，那么表示在现有约束条件下，农村居民做出了最佳选择，能够化解其养老风险，达到养老的效用最大化。如果养老风险变大，或者农村居民对家庭养老保障和新农保养老保障的选择偏好发生了变化，那么无差异曲线也将发生变化，这些变化都将对效用最大化的选择产生影响。如果农村居民可用于养老保障的收入、家庭养老保障的价格和新农保的参保价格发生变化，进而预算约束线也会发生变化，同样也将对均衡点的形成产生影响。

图1 农村居民对养老保障的最佳需求行为

2.2 影响新农保需求的主要因素

根据上述的分析，我们发现影响农村居民对新农保需求的主要因素有：农村居民可用于养老保障的收入、新农保的参保价格，农村居民所面临的养老风险，社会环境与观念等。

2.2.1 农村居民的收入水平与支出结构

农村居民可用于养老保障的收入受到农村居民总收入以及支出结构的限制，进而影响农村居民对新农保的需求。农村居民收入水平越高，农村居民对养老保障需求越高，参加新农保的意愿越高。除了收入水平影响农村居民参加新农保的需求以外，在一定的收入水平下，农村居民的支出结构也是影响农村居民参加新农保的重要因素。从表2看，近10年来，我国农村居民家庭人均纯收入从2000年的2253.4元增加到2009年的5153.2元，收入有了一定的增长，但是相比城镇居民家庭人均可支配收入从2000年的6380元增加到2009年的17174.7元，我国农村居民总体收入水平还是较低的。在收入水平不高的情况下，农村居民的支出结构也限制了其对新农保的需求，从表2恩格尔系数变化来看，相比城镇居民家庭恩格尔系数，我国农村居民家庭恩格尔系数一直比较高，均在40%以上。恩格尔系数高意味着农村居民家庭支出中食品消费支出的比例较高，而且在一定收人约束下其他消费对作为必需品的食品消费的替代作用很小，因此在收入增长缓慢的情况下，有限新增购买力很大程度上制约了“非必需品”新农保的需求行为。

表2 城乡居民收入及恩格尔系数表

2.2.2 新农保的参保价格

农村居民对于养老方式的选择偏好，取决于家庭养老方式与新农保养老方式的相对比较价格，当农村居民依靠家庭养老的成本价格变化不大的情况下，新农保的参保价格越低，农村居民选择新农保作为养老方式的意愿越高。新农保的参保价格即是农村居民参加新农保的缴费标准，目前缴费标准国家设定为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。缴费标准设置过高，超出农村居民的购买能力，将会影响农村居民的参保意愿；缴费标准设置过低，不能满足农村居民的养老需求，也会降低农村居民的参保意愿，政府应依据农村经济发展水平，农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

2.2.3 农村居民所面临的养老风险

根据无差异曲线分析来看，当社会经济结构等因素发生变化导致农村居民的养老风险增加，对化解风险的养老保障的需求也会增加，无差异曲线会处于较高的U1水平，它与预算约束线处于相离状态，这意味着养老风险无法得到化解。此时只有改变影响预算约束线位置及斜率的具体因素，使两者相切，养老风险才能化解。改变预算约束线的位置及斜率，可以通过增加农村居民家庭收入，进而增加农村居民可用于养老保障的收入，或者通过提高社会养老保障水平，改变农村居民对养老保障方式的选择偏好。

2.2.4 传统观念与社会预期

传统养老观念对农村居民参加新农保的需求行为也产生重要的影响。在我国农村，历史上千百年来以家庭养老为主，很多老年人将自己的养老寄托在子女身上，传统的“养儿防老”的观念根深蒂固。再加农村养老保险发展较晚，农村居民对农村社会养老保险的缺乏了解，这些都将会影响农村居民对新农保的需求行为。

农村居民的社会预期也是影响其对新农保需求行为的一个重要因素。农村居民对未来家庭收入与支出的预期、对未来可获得的养老水平的预期，都直接影响到现在对新农保的需求行为。其次，新农保制度的稳定性也会影响农村居民对新农保的社会预期，进而影响其参加新农保的需求行为。

2.2.5 其他因素

还有一些其他因素也影响农村居民对新农保的需求。一般情况下，家庭规模越大，子女个数越多，则以家庭为载体的传统保障能力越强，对新农保的需求会越少。相反，对于家庭规模较小，家庭人口较少的农村居民来说，有可能由于子女较少，往往将自己的养老寄希望于新农保。另一方面，户均耕地面积越大，土地性收入在总收入的比重越大，可以凭借相当数量的土地对家庭起到养老保障的作用，农村居民对新农保的需求相应会越少[6]。

3 新型农村社会养老保险的供需均衡模型

上述在进行供给和需求分析的时候，我们发现养老风险既影响政府的供给行为，也影响农村居民的需求行为。农村居民所面临的养老风险现实存在，当个人所面临的养老风险转化成整个社会的风险进而会影响政府的决策，影响政府对农村社会养老保险的供给决策。当政府考虑相关的影响因素，进行成本与收益分析之后，做出新农保的供给决策，并进行相关的制度安排。农村居民面对现实存在的养老风险，会根据自身对养老的需求，以及对家庭收入，缴费金额等因素的考量，做出是否参加新农保的决策。如果农村居民选择参加新农保，并从新农保制度中获得有效化解养老风险的效用，则说明供给是有效的，新农保的供给和需求之间就达到了均衡。如果农村居民没有选择政府所提供的新农保养老保障，说明新农保的供给对农村居民是无效的；如果农村居民选择了新农保这一养老保障方式，但并未能有效化解养老风险，没有从中得到预期的保障效用，说明新农保的供给是不充分的。这两种情况均说明新农保供给和需求之间并没有达到均衡。

图2 新型农村社会养老保险供给——需求均衡模型

新农保的供需均衡是一个不断“试探”，不断调整的过程，在新农保供需均衡形成的过程中，政府对供给行为的修正尤为重要。新农保是准公共物品，新农保的供给责任主要由政府来承担，新农保的相关制度安排，都是由政府通过政策文件的形式确定下来的。由于政府制定政策，不可能掌握完备的信息和进行精确的计算，政府对新农保的供给决策只能依靠经验和评估做出，所以政府对新农保的供给数量、供给价格等相关制度安排很难一次性做出准确判断，需要根据实施情况不断进行调整和修正。另一方面，作为新农保需求者这一方的农村居民，新农保制度的完备程度，抵御养老风险的效果等方面的因素，也会影响他们的需求行为。因此，在当前新农保政策实施过程中，政府应根据新农保试点的实际情况及存在的问题，对新农保的供给行为不断进行修正。

4 促进新农保供需均衡的政策建议

新型农村社会养老保险作为准公共物品，其经济学特性不同于一般商品，与其他公共物品也存在差别。本文利用经济学的传统分析方法来研究新农保的供给、需求及均衡问题，希望理论本身所揭示出来的现实问题，能够引起决策层的重视。在当前新农保政策实施过程中，农村居民面临的养老风险较大，但政府所供给的新农保保障水平还很低，政府对新农保的供给离农村居民的养老需求还有很大的差距，农村居民所面临的养老风险并未完全得到有效化解，农村居民也未获得养老的最大效用，供需之间并未达到均衡。针对目前新农保供需之间的非均衡，本文提出以下几条可供讨论与参考的建议。

（1）完善新农保制度设计，加大政府财政投入。

政府应借鉴发达国家在农村养老保险制度供给方面的先进经验，结合我国农村的具体特点，跟踪调查新农保试点过程中的实际情况，了解农村居民对新农保的真实需求，对新农保的制度供给不断进行修正完善。目前我国政府对新农保的财政投入不够是造成新农保无法达到供需均衡的主要原因，近年来我国总体财政实力已经有了显著增强，政府应调整财政支出结构，增加农村社会保障支出，合理划分中央财政与地方各级财政之间的责任，逐步增加对新农保的财政补贴，为新农保事业发展提供更多的财力支持。

（2）加快农村经济发展，不断增加农村居民收入。

农村居民收入不高是限制农村居民新农保需求的主要原因，我国农村生产力水平落后，农村经济发展水平不高，虽然改革开放以来农业和农村经济得到了快速发展，农村居民的收入水平有了较大提高，但就全国总体来讲，我国农村居民还不是很富裕。农村居民的收入主要用于购买生活必需品、子女教育等迫切需要解决的问题，对于新农保，很多农村居民有意愿参加，但也没有购买能力，导致农村居民对新农保的有效需求不够。因此，政府必须采取切实有效的措施，大力发展农村经济，增加农村居民收入，提高农村居民的参保能力。

（3）加大对新农保的宣传力度，增强农村居民的参保信心。

农村居民受传统文化、自身文化水平、交往范围的限制，对新农保的政策不知道或者了解较少，这些都会影响农村居民参保的积极性和自觉性。因此要加大对新农保的宣传力度，增强农村居民对新农保的了解和认知程度，消除或减轻农村居民对新农保的不信任感。政府可以利用电视、广播、报纸等传播媒介，采取各种形式，广泛深入宣传新农保的重要意义，让农村居民知道参保、入保的好处，增强自愿参加新农保的积极性，另外，要让广大农村居民能切实感受到保障实惠，这样有助于提高他们的参保信心。

[1] 寇铁军，苑梅.制度建设与财政支持——农村社会养老保险可持续发展研究[J].财经问题研究，2011,(1).

[2] 郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆,2000.

[3] 夏丽霞，高君.关于建立新型农村社会养老保障制度的思考——以浙江省试点为例[J].农业现代化研究，2010,(3).

[4] 邓大松，薛惠元.新农保财政补助数额的测算与分析——基于2008年的数据[J].江西财经大学学报，2010,(2).

[5] 高鸿业.西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社,2005.

[6] 张朝华.农户参加新农保的意愿及其影响因素——基于广东珠海斗门、茂名茂南的调查[J].农业技术经济，2010,(6).