强化人民政协民主监督职能

文/刘学军

作者系中共中央党校政法部教授

责任编辑 刘墨非 助理编辑 徐飞

进一步强化人民政协民主监督职能，改变人民政协监督乏力的种种现状，需要在解放思想、实事求是的思想路线指导下，对人民政协民主监督的性质做出合乎逻辑和现实需要的解释，并在此基础上使之制度化、法律化。

人民政协的民主监督是共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要体现。它既是参加人民政协的各民主党派、社会团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作的监督，也是中国共产党在人民政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的监督。这种监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。进一步强化人民政协民主监督职能，改变人民政协监督乏力的种种现状，需要在解放思想、实事求是的思想路线指导下，对人民政协民主监督的性质做出合乎逻辑和现实需要的解释，并在此基础上使之制度化、法律化。

市政协召开部分特约监督员座谈会

准确定性是前提

人民政协民主监督到底属于什么性质，这个问题仅仅从字面上看，似乎已经早就解决。1982年11月，刘澜涛在五届全国政协五次会议上关于《中国人民政治协商会议章程（修改草案）》的说明中明确提到：人民政协的监督不同于人民代表大会的监督，不具有国家权力的性质，没有法律约束力，是一种民主监督。2005年2月，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》把中国共产党与各民主党派间的监督明确表述为“政治监督”，2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》也表述为是一种“政治监督”。

上述定性是很明确的，即共产党领导的多党合作和政治协商制度的“民主监督”属性是“民主”的和“政治”的，也就是说“不具有国家权力的性质，没有法律约束力”。但是，在我国社会主义民主政治已经有了重大发展的今天，共产党领导的多党合作和政治协商制度已经成为“我国的一项基本政治制度”，人民政协作为这一制度的重要机构或平台，一般而笼统地讲它的监督职能“不具有国家权力的性质，没有法律约束力”，明显不够了，与这个制度机构或平台已经有的地位不相称，应该对这种“民主”和“政治”属性的蕴意作更深层面的理解。从理论上讲，“我国的一项基本政治制度”这样的表述，意味着承认共产党领导的多党合作和政治协商制度是一项“国家的”“政治”制度，而这样的制度应该是国家公共权力配置各方利益的机构设置、运行规则和程序等的总称，也就是说，它不能不具有国家公共权力的属性。当然，这样给人民政协民主监督定性，存在一个如何看待其与人民代表大会监督属性的关系问题。这个问题并不难解决，按照中共中央和胡锦涛总书记有关讲话精神，把人民政协的监督与人民代表大会的监督有机结合起来，作为权力监督的一个构成链条就可以了。这样做不会、也不可能导致西方议会制度，因为无论人大还是政协，都必须坚持共产党领导这个基本原则。

制度化、规范化和程序化是核心

市政协新闻舆论监督评议会

社会主义民主政治制度必须制度化、规范化和程序化的原则，早在1980年邓小平《党和国家领导制度的改革》中即已被提出来。从多党合作和政治协商制度以及人民政协的角度，我们党也早已关注这个问题。1988年4月，李先念就强调：“要以改革的精神，建立和健全各种必要的规章制度，逐步实现政治协商和民主监督的经常化、制度化。”1995年3月，江泽民提出“进一步推进政治协商、民主监督、参政议政的规范化制度化”。2000年12月，他在全国统战工作会议上再次强调“特别是要完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督力度。” 2003年3月，胡锦涛在第十届全国人大、政协第一次会议党员负责人会议上的讲话中，也提出“进一步推进政治协商、民主监督和参政议政的制度化、规范化和程序化。”十七大报告也强调了这一点。根据2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》精神，要完善人民政协的民主监督机制，主要的是在知情、沟通、反馈等环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道，党和政府的监督机构以及新闻媒体等要加强与人民政协的沟通和联系，形成监督合力。目前我们要做的，是如何把中央已经给出的政策和原则真正落到实处。在现有的制度框架内尽快建立和完善党委、政府支持机制，或许是当务之急。现在有些省级法院（如贵州省高院）发文要求省内各级法院把自觉接受政协民主监督作为推动法院工作的一项制度，河南省高院还出台了《关于接受人民政协民主监督的意见》，进一步规范了这方面的民主监督问题。这些都对完善各地人民政协民主监督机制起到了很好的作用。此外，还要不断探索新的工作方法。各地都不断结合自身实际，明确了民主监督的内容并创造了行之有效的工作方法，如天津市津南区政协的“提案落办监督、专题视察监督、民主评议监督、社情民意监督、特邀监督员监督”等。从实践中看，既有明显成效，也需要进一步加强。一是委派民主监督员（小组）要做扎实，变“被动监督”为“主动监督”（如江苏省无锡市的民主监督小组工作）。二是开展民主评议要有成效，使人民政协的民主监督由“软”变“硬”，由“虚”变“实”。这方面如河南省茶陵县民主评议三阶段，山东省青岛市民主评议与提案督办相结合的做法等，就很值得我们关注和研究。三是努力探索民主监督的合、分法，例如与行政监督主体开展联合监督，与媒体的舆论监督结合进行等，使监督监在“点”上，督到“实”处。

法律化是关键

民主监督职能法律化是大势所趋，但实践中是明显的薄弱环节。这显然与该制度及其机构或平台在当下中国的地位与作用极不相称。历史上看，全国第一届政协会议曾通过《中国人民政治协商会议组织法》，后于1954年底被《中国人民政治协商会议章程》取代，原因是人民代表大会成立后，中国人民政治协商会议不再代行人民代表大会职权，其规章再称为“组织法”易与国家机关的组织法相混淆。有研究者认为，这在过去是合适的，但现在人民政协已不再是单纯的统一战线组织，其职能也扩展为政治协商、民主监督、参政议政，政协工作也已涉及社会的方方面面（包括政府的职能部门），所以仅靠政协章程不足以保证政协工作的有效实施，应该重新研究制定人民政协组织法。2008年底在广州市召开的“社会主义民主政治建设与人民政协——纪念改革开放30周年主题座谈会”建议制定《人民政协组织法》，使人民政协真正成为中国民主政治体制的法定重要部分。”这个建议是值得重视的。其一，现行宪法序言中明确写到：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。而最权威性保证其长期存在和发展的手段就是法制化。其二，十七大报告强调推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。其三，胡锦涛总书记《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》强调：“必须坚持把人民政协事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，放在党和国家事业发展全局中部署和推进。”而依法治国是我们的基本方略，是发展全局中的重要因素，人民政协主要职能的法制化必须跟上这一进程。讲话中还强调：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，那么，人民政协作为这一基本政治制度的重要载体，其主要职能若没有必要的法律保障，是无论如何说不过去的。进而言之，使共产党领导的多党合作和政治协商制度有法律保障，对于防止人民政协履行职能随意化，保证各级人民政协依法开展自己的工作，从而卓有成效地促进我国社会主义民主政治建设，都是有重要意义的。