区域行政规划的司法救济

王姣

区域行政规划的司法救济

王姣

区域行政规划因为有利害关系人的广泛、积极参与，不仅能使区域行政规划的实施取得良好的经济、社会效果，更能减少恶性群体性事件的发生，化解社会矛盾，维持社会的稳定。然而，既要关注公益的维护，也要注重其与私益的平衡，在诸多手段中，司法救济是最为重要的一个途径，其对私权的保护更具有直观性。

区域行政规划；可诉性；救济范围

一、区域行政规划的背景

近年来，区域行政规划伴随着社会的快速发展已经成为不可逆转之势，全国各地出现了各种形式、各种内容的区域行政规划。有综合性的区域行政规划，如《长江三角洲地区区域规划》；有专项性的区域行政规划，如《长三角建设规划》《长江三角洲地区高级航道网规划》，这些区域行政规划不仅数量之多，而且范围之广，涉及基础设施、农业、科技教育、交通、环保、能源、创新体系、信息化等多个领域，深刻地影响着当地的经济、社会发展。

社会的快速发展要求区域经济突破传统的行政条块分割，冲破行政区划的禁锢，在市场经济条件下，自由地分享产业、基础设施、信息、公共政策、社会管理等方面的优势资源，使市场生产要素分配到最合理的地方，区域主体间为了共同的利益可以广泛地分工协作。在新区域主义理论的影响下，利害关系人可以积极参与到区域行政规划的整个过程中，通过公开制度、听证制度等合法途径，表达自己的诉求，追求自己的利益最大化，因为，“追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律，是一切创造性活动的源泉和动力。 ”［1］220

二、区域行政规划是否可诉

“无论个人的权利，还是民族的权利，大凡一切权利都面临着被侵害、被抑制的危险——因为权利人主张的利益常常与否定其利益主张的他人的利益相对抗。”［2］15区域行政规划与其他行政行为一样，也有着一般行政行为的基本特性，也可能影响公民的合法权益，有权利就应该有救济。为切实保障公民的权益，面对区域行政规划必须要有切实有效的救济机制。一般来讲，法律救济的途径主要有两种：一种是非司法的救济，如权力机关的救济、行政救济等，这在理论和实务界基本形成了共识，没有太多的争议；另一种是司法的救济，实务中，一般认为直接对区域行政规划进行司法救济尚存在困难，而是对规划确定之后的具体行政行为提供救济，如之后的行政许可行为，行政确认行为等。

对行政行为进行司法审查有两个目的：一是监督行政权力的运行，防止权力的违法滥用。二是为行政相对人提供司法救济，有效地保障公民的人权和合法权益不受非法权力的侵害。对于区域行政规划来说，由于法律对其的控制比较薄弱，规划裁量的空间非常广阔，使区域行政规划权存在着更大的滥用可能。因此，应站在保障私权的角度，积极探索对区域行政规划进行直接司法救济的可能性，因为，尽管救济的方式有很多种，但是行政诉讼作为司法救济的一种形式是最后的底线，是救济机制的核心，没有理由将区域行政规划排除在行政诉讼的受案范围之外。

纵观学界观点，认为区域行政规划不可诉的理由主要有以下两点：一是因为区域行政规划被认为是抽象行政行为而不能将其列入行政诉讼的受案范围；二是认为区域行政规划尚未对行政相对人造成实际损害。可见，关于区域行政规划是否可诉涉及两个关键性的问题，即区域行政规划的性质和区域行政规划是否具有诉讼的成熟性。

（一）区域行政规划的性质

区域行政规划的法律性质是指区域行政规划在法律上属于何种类型的行为。区域行政规划相比其他行政方式，具有“区域特性”、“规划特性”、“行政特性”三个独特特征。区域行政规划的性质直接影响着区域行政规划的制度构建、法律规制，尤其是决定着对其进行救济的方式，而救济方式的不同，司法权介入行政权的深度不同，对私权保护的力度也不同。当下是行政权急速膨胀的时代，行政行为深入到人们生活的方方面面。因此，对区域行政规划的性质加以分析和明确有着重要的意义。

目前学界对区域行政规划的研究还很薄弱，对其性质的研究更是微乎其微。笔者认为，区域行政规划是一种特殊的行政规划，行政规划的一般性质仍适用于区域行政规划，所以学界对行政规划性质的争论可以作为界定区域行政规划性质的参考。

对于行政规划的性质，学界没有形成统一的认识，大体有如下几种主要观点：

（1）行政行为说。对于行政规划的性质，有学者认为行政规划属于“依职权行政行为”［3］297。有点类似具体行政行为的范畴。

（2）立法行为说。“只要立法者（也包括制定行政法规、规章者）进行计划或决定一计划，其‘计划裁量权’即属于在国家权力范畴的普通立法裁量权。立法裁量中不存在诸如在使用不确定法律概念中所具有的行为裁量与判断活动范围的区别，毋宁说在此两者都属于不可分割的创设自由，在立法裁量中融为一体。 ”［4］159

（3）执行规范说。认为行政规划是一种新的行政活动方式，是“执行规范”行为。具有法规命令和具体行政行为的双重性质。该说主要立足于保障相对人在规划规定的执行行为之前，有针对规划进行司法救济的可能性。

（4）规划行为说。该说认为行政规划的制定过程并不适用法规命令制定的手续，且行政规划的意图不是直接规范公民与行政机关之间的法律关系，因此，行政规划既不是法规命令，又不是具体行政行为，而是一种特殊的法律制度，可称为“规划行为”［5］92。

（5）具体区分说。绝大多数的学者认为行政规划的性质不能一概而论，它应该是一个开放性的概念，视不同的情况而有不同的性质。

（6）也有学者认为，行政规划既可能是行政立法行为，又可能是具体行政行为。认为“凡是具有直接限制国民权益的效果之拘束性行政计划，应视为一种权力行政方式；凡是不直接影响国民权益的非拘束性行政计划，则属于一种非权力行政方式。 ”［6］563

台湾学者认为行政规划可能属于法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则、事实行为。

综上，认为行政规划不是针对特定人的具体行政行为的理由大概有如下几点：

首先，行政规划仅仅是抽象的未来，是在自由裁量的基础上，普遍的规定有关内容。至于规划实施后，对利害关系人的影响是不确定的。

其次，对于利害关系人的权利限制仅仅是规划公告的附随效果，而不是规划本身的作用。

再次，在规划实施过程中，当其构成具体行政行为时，再给予利害关系人司法救济的机会，同样可以达到救济的目的。在该规划未实施时，会产生什么样的不利作用只是一种可能性，是不确定的，而给不确定的损害以救济有违常理，也不经济。

最后，规划没有实际侵害公民的权利，把其归入具有处分性的具体行政行为的行列中显然缺乏法理意义的逻辑基础，传统行政处分的两个最基本特征就是针对特定或可得特定的人作出，具有直接的法律效果，而这两点行政规划并不具备。

结合学界对行政规划性质的讨论和区域行政规划自身的特殊性，笔者认为某些细致的、具体的强制性的区域行政规划的影响和限制具有“直接性”和“必然性”，并非完全是附随效果。另外，区域行政规划确定后，随着实施阶段的推进，根据区域行政规划作出的具体行政行为是必然发生的，若等到实施阶段才给予利害关系人诉讼的机会，会对利害关系人非常不利，或是可能由于造成的损失不可逆而使诉讼没有救济的现实意义；或是实施后再救济将造成巨大的损失，于公于私都不经济，毕竟事前救济远比事后救济的成本小得多。

因此，从私权保护的角度来说，应肯定部分区域行政规划有处分性，可对其提起诉讼。具体说来，根据区域行政规划是否以产生某种特定的法律效果为目的，可以把其性质区分为行政事实行为和行政行为两种：（1）行政事实行为。是不以产生特定的影响和限制利害关系人权益法律效果为目的的非强制性区域行政规划。如《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，只是这里的行政主体是国务院，是全国范围内的区域行政规划，是一种倡导性的规划。（2）行政行为。是以产生特定影响和限制利害关系人权益法律效果为目的的强制性区域行政规划。除了有些区域行政规划是由国家和地方民意代表机关批准的，其中夹杂着很多的政治成分在内，对这种区域行政规划进行直接的救济很困难，而绝大多数的区域行政规划并不需要经过名义代表机关的批准，针对特定的或可得特定的相对人，产生直接的法律效果，所以，可认为是具体行政行为，应把它纳入诉讼的范围；而针对不特定的相对人，不产生直接的法律效果的即可认为是抽象行政行为［5］126。

（二）区域行政规划是否具有诉讼的成熟性

区域行政规划可以分为非强制性规划和强制性规划两种,前者对相对人不具有强制拘束力,一般情况下没有争议成熟性的问题,这一问题主要是针对强制性规划而言的。

对于区域行政规划而言，哪个阶段的区域行政规划才有诉讼的成熟性呢？在区域行政规划制定阶段，由于尚未最终形成，不对外公布，不具有对外的效力，当然不会具有诉讼的争议成熟性。规划公告后，行政主体和相对人之间的权利义务关系已经明确，随着规划的推行，其后的具体行政行为是必然会发生的，在事实上会影响和限制利害关系人的权益，所以在规划公告后就认为其有诉讼成熟性。

三、区域行政规划司法救济利益的范围

从世界范围来看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，司法救济的利益都有一种扩张的趋势。“诉讼的利益从个人权利发展到个人利益，意味着行政诉权保护利益的拓宽。 ”［7］189

“保护规划理论”认为，司法只为法律保护的利益(即权利)提供救济，对于其他的利益如反射性利益等都不提供救济渠道。“值得保护利益说”认为，在判断提起撤销诉讼者是否具有法律上的利益时，不应以实定法的规定作为判断标准，而要看受违法行政行为损害的利益是否值得以司法的途径予以救济保护。这样就把某些事实的利益，如反射性利益等包括了进来［8］。

区域行政规划以实现公益为目的，进行区域间的协调、统一部署，实现共同发展。对于利害关系人的影响和限制往往是一种事实上的利益，采用“值得保护利益说”有利于私权的保护，符合当今的趋势，即司法利益救济的范围不仅包括权利，还包括各种值得保护的利益。

另外需要注意的一个问题是，区域行政规划中利害关系人的程序权利是否应该给予司法救济。持否定意见的人认为，区域行政规划涉及生活的方方面面，不仅内容庞杂而且涉及相对人较多；另外，许多程序权利，如充分发表意见等具有相对的主观性，对其进行明确的界定比较困难，没有一个统一清晰的标准，固对这样的程序权利予以救济可能导致滥诉，影响行政效率。

笔者认为，纵观法学研究学界与实务界，程序权利已经和实体权利并行构成完整的权利体系，只对实体权利给予救济而忽视程序权利的救济与大势相悖。具体到区域行政规划领域，规划前期的信息公开后，相对人积极充分行使自己的程序权利是确保规划合理性不可欠缺的重要途径；而对于滥诉的担忧，我们有一系列精密周延的制度可以有效化解，如诉前审查等制度。综上，笔者认为应给予侵犯其程序权利的相对人以原告资格，全方位保护其合法利益。但是，区域行政规划是对区域内未来事务的安排，司法对其的审查密度应该相对较低。

[1]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[2]鲁道夫·风·耶林.为权利而斗争[M].胡宝海，译.北京：中国法制出版社，2004.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，2005.

[4]平特纳.德国普通行政法[M].朱林，译.北京：中国政法大学出版社，1999.

[5]郭庆珠.行政规划及其法律控制研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009.

[6]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998.

[7]薛刚凌.行政诉权研究[M].北京：华文出版社，1999.

[8]郭庆珠.行政规划的司法救济空间探讨[J].学术论坛，2008（1）.

D920.4

A

1673-1999（2012）01-0057-03

王姣（1987-），女，内蒙古鄂尔多斯人，苏州大学（江苏苏州 215000）王健法学院硕士研究生。

2011-10-25