我国城市市政公用行业市场化改革研究

○卫斌

（湖北广播电视大学 湖北 武汉 430074）

一、我国城市市政公用行业市场化改革效果评价

1、扩大了建设资金来源

自改革开放以来，我国市政公用设施投资总额不断提高。第八个五年计划期间投资总额是2600亿元，是第七个五年计划期间的5.2倍，而第九个五年计划期间的投资总额是第八个五年计划期间的2.7倍，达到了7000亿元。投资资金总额不断提高，促使政府采取多种形式鼓励和支持多种经济成分进入市政公用行业领域，加强和完善市政公用行业投资环境，对民营资本准入领域也在逐步放宽，吸引社会资金和境外资本，大规模筹集公用行业建设资金，快速提高公共资源供给，有效化解了城市化高速发展和基础设施短缺之间的矛盾。

2、降低了行业运营成本

竞争是市场化的一个重要标志，因此公用行业市场化的核心问题是引入市场竞争机制。长期以来，我国市政公用设施短缺，设施运行成本高、效益低下。自市场化改革引入竞争机制后，这一状况大大改善。以道路保洁、绿化、排水等服务为例，过去是财政定额拨款给政府所属的事业单位，通过对沈阳、鞍山、青岛等地的调研发现，现在这些城市实行以竞争招标方式提供服务，在服务质量不下降的前提下，节约资金达到20%～50%；青岛、贵阳、南京等城市在公交行业采取市场化改革后，在市场竞争压力下，人车比例由原来的16：1降为4：1，车况明显改善，服务质量也大大提高，公交行业也扭亏为盈。

3、优化了企业治理结构

近年来的公用行业市场化改革，不断地推动了我国国有企业的改革进程，在很大程度上进一步促进了现代企业制度的建立和完善。特别是我国的一些大中型城市，开展了一系列的市场化改革项目。比如，通过与国外水务公司的合作（包括合营、合资等）改善现有企业资本结构，不仅盘活了公用基础设施的存量，也为相关领域的建设提供了多元化的资金来源，减少了政府的资金投入压力。这种合资合营的方式，促使原有的国有企业必须适应市场化改革，提高企业的经营效益，改进了原有国有企业的经营方式和管理体制机制。

4、减轻了政府财政压力

长期以来，我国政府承担着公用设施的融资风险、建设风险和经营风险。在引入市场化机制后，在投资主体多元化的条件下，本来由政府承担的风险转向由新投资者承担，而且在市场机制下，准予进入的企业往往都是经营业绩好、融资能力强，风险意识强的企业，因而政府只需改善企业市场投资环境。这样相应地减少了政府风险，减轻财政投资压力。

二、我国城市市政公用行业市场化改革存在的问题

1、思想认识不到位，改革目标定位不准

当前公用行业市场化改革仍存在着一些思想误区。首先，将投资主体多元化作为改革的唯一目标，认为增加公用行业投入就是改革的最终目标，没有把握住公用行业改革的主导性方向，忽视了改革的最终目的，即提高行业的有效竞争性和规范行业管理。其次，计划经济遗留的公有制偏好导致地方政府认为公用行业本来就应该由政府来提供，政府既有责任，又有义务。这就导致改革过程中，无法对公用行业的产权结构作出根本性的调整，对这种产权变革认识不清。最后，有的地方政府片面地认为，改革就是让政府彻底地退出公用行业的领域，政府既不出台保护性和约束性政策，也不进行规划调整，导致政府丧失了改革主动权的同时，也丧失了改革的时机。

2、地方政策不健全，市场交易成本较高

市场化改革一直以来都不是一蹴而就的，公用行业市场化改革也如此。由于地方政策往往要根据国家政策进行调整，而且地方政策的制定存在很多不配套不稳定的现象，规划形同虚设，导致市政公用行业的权利过于集中，资源垄断现象十分严重，增加了市场的交易成本，无形中抬高了市场的准入门槛。特别是当地方政策调整过快时，一些区域间、行业间的壁垒就会形成，投资门槛的进一步抬高容易导致一些企业裹足不前。而改革实际费用的增加也会转嫁到企业身上，增加了企业的运营风险。因此，政策的不连续性和多变性就造成了公用行业市场化成本过高。

3、政府角色不到位，行业价费机制不活

公用行业提供产品和服务属于公共物品，因此，该行业提供的产品和服务价格需要政府进行管制。政府管制主要职责包括价格的监督、规划的制定以及服务质量等。但由于目前政府职能未能及时到位、政府角色没有及时理清、合理的价费机制没有建立，造成两种极端状态：或者是投资者投资回报与债权人的合法利益得不到有力的保障，或者是消费者合法权益受到严重侵害，这两种状态都直接阻碍了改革的进程。

4、操作程序不规范，市场改革代价较高

有些地方不能因地制宜地进行改革与操作，在人和资产处置等方面产生众多的新问题。在公用行业改革的过程中，有些地方未能按照公平、公开的原则规范操作程序，从而进行科学合理的预测和决策，特别是产权改革方面，产权要素价格漏估或是低估，造成国有资产或是集体财产流失。还有些地方不切实际，过度保护投资者利益，侵害国家和人民的权益。

三、推进市政公用行业市场化改革的对策建议

1、规范程序，加强监管

重点监管包括：市场准入、运行的安全、产品与服务的质量、价格服务、市场秩序等。当前，我国尚未建立独立的市政行业监管机构，下阶段建立隶属于政府主管部门之外的独立监管机构将是改革的重点。必须进一步加快建立公开的经营许可制度，完善市场准入制度，规范企业的市场进入行为，既要保证正常的适度竞争，又要能够维护各个时期以及各个阶段的竞争者的基本公平权益。参照《指导外商投资方向规定》（国务院令第346号）中有关的限制条款，除了大中型城市以外，其余的城市市政工业行业项目是允许或者是鼓励社会资本以及私营企业投资的，并且投资的具体形式或者方式也是灵活的，只要符合国家相关法律规定，都可以进入相关领域的投资。但大中型城市的相关市政行业，如燃气、供水排水、电力等管网的建设，必须由中方控股。在国家规定的基础上，各种经济组织应本着公平、公正、公开的基本原则，参与市政公用行业的竞争。

2、完善政策法规

近年来，我国市政公用行业市场化改革的政策趋向日益明显。但政府管理和市场运行不规范依然是我国市政公用行业所面临的问题。这主要是由于：一是市场准入制度、投资管理以及监督体系尚未形成，约束市场行为、防止不正当竞争的保障体系未能有效运行；二是国有市政公用企业承担的社会职责和义务不明确，导致其在市场经济条件下无法进行平等竞争；三是事业单位转制的养老保险费缴纳、富余人员安置、离退休人员待遇等方面的政策还不明确，体制改革缓慢。因此，必须建立完善的法规体系和具有突破性的保障措施，才能确保市政公用行业改制改革工作的顺利推进。

此外，加强法制建设，做好立法工作，尽快建立和完善有关我国市政公用行业建设和管理方面的法律法规体系，也是一个重要的方面。我国政府要根据当前经济社会发展的基本情况，制定符合我国特征和我国实际的地方性法规和具体的一些实施方案。相关的职能部门必须转变职能，通过有法可依、依法行政和公正严明的执法管理，构建我国市政行业的良好秩序。此外，还需要努力提高本地执法水平，建议组织一支懂技术、懂业务的精明强干的执法队伍，努力创造一个有序的、规范的市场经营环境和氛围。特别是，要善于运用法律手段而不是行政干预手段，维护市政公用行业在对外开放过程中的主动权，提高进行自我保护和自我发展的能力。

3、理顺价格机制

市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，它的价格形成过程具有政府指令性特征，而其调整则涉及很多普通居民的直接利益，不能像一般商品那样随行就市，完全按照供求规律行事。因此，要建立合理的产品和服务价格机制，维护投资者的收益和用户的长远利益。根据国家有关政策、社会平均成本、市场供求状况、国民经济和社会发展要求、社会承受能力等因素，合理确定或调整供水、管道供气、集中供热、公交、垃圾处置、污水处理等行业的产品、服务价格。完善成本约束机制，严格贯彻执行国家规定的成本监审办法，加强对市政公用行业运营成本的监审，健全价格听证制度，规范定价行为。只有为投资者提供合理的收益，投资者才愿意进入市政公用行业领域。政府必须对市政公用行业的服务或者产品制定一个具有吸引力的价格，通过建立良好的价格形成和调整机制，公开价格调整的程序。一方面，保证投资者通过自身努力，例如提高生产效率、降低生产成本和运营成本获得合理收益；另一方面，也要保证居民能够真正享受到各种基础设施建设给生活带来的各种实惠，特别是科技进步带来的一系列便利、竞争带来的服务质量的提高等，这样才能最终维护居民的长远利益。

4、创新产权结构

创新产权结构必须在现有产权明晰的前提下进行，也就是重新界定、更换、组合公用行业所有权的核心权利体系中的管理权、收益权、处置权、继承权、转让权等产权权利主体，改变所有权实现方式。对于公用行业市场化产权结构的创新关键是对市场要素主体、产权结构关系、产权结构与市场结构关系的整合。公用行业市场化产权结构的创新在促使市政公用行业运作模式和经营方式的多样化的同时，推动了所有制结构，大大提升了生产力。

5、培养中介机构

一般来讲，中介机构对市场较为了解，而政府显然不具备这方面的优势。因此，应努力培育中介机构，以降低改革风险。如将中介机构引入招投标的流程中，可大大提高运作、执行效率。此外，还要建立成本信息披露机制，由第三方中介机构和服务接受者对成本、服务质量进行审定、评估与评价；完善公用事业的定价机制和价格监管，使听证代表更具广泛性，使听证程序更加公平公正，从而建立科学的听证会制度。要充分发挥第三方机构、专家在科学决策管理中的作用，加大对咨询的投入。在市政公用事业监管经验丰富的英国，各监管办公室在履行其法律职责时，前期往往会进行大量的咨询工作，广泛征集、采纳专家的意见，以此保证决策的科学性和可操作性。这对我国市政公用事业监管具有相当大的借鉴意义，以污水处理行业为例，世界银行、亚洲银行在投资污水处理项目时，就是委托中介公司来组织实施的。在推进市场化进程中，应慢慢实现由政府主导向中介机构主导转变。在这一过程中，我国要实现以下目标：一是鼓励更多企业参与城市基础设施建设的投资、经营与管理；二是保证城市基础设施平稳的经营，保持政策的连贯性；三是要实现经济、社会效益的有机统一；四是努力降低运营成本，减轻老百姓的负担，要在充分调研的基础上，核算不同等级的污水处理厂每吨污水的处理费用；五是完善监督管理机制。