城镇非公有制企业建立住房公积金问题思考

○任陶海

（吉林省白城市住房公积金管理中心）

随着房改的不断深化，福利分房旧体制被废止，在以住房公积金为主渠道的住房货币化的引导下，城镇居民住房消费步入市场化轨道，贷款购房已成为百姓改善居住条件的主要方式。全面推行和不断完善住房公积金制度被确定为住房分配货币化的一项重要内容。住房公积金是住房货币化指导思想下建立的住房储蓄制度，该制度建立以来，为改善职工居住质量，解决职工住房问题，促进城市住房建设，拉动城市经济增长等方面发挥了积极作用。

城镇非公有制企业实施住房公积金制度，是住房公积金管理工作中的热点和难点。随着企业改革的深化和民营经济的发展，非公有制企业在数量上所占的比重将越来越高。住房公积金制度要巩固和发展，就必须切实有效地解决非公有制企业实施住房公积金制度这一难点。

一、城镇非公有制企业建立住房公积金的现状

目前，白城市行政机关、事业单位和国有企业普遍建立了住房公积金制度，机关、事业单位和国有企业职工得到了基本的住房社会保障。但城镇非公有制企业建立住房公积金制度的确不容乐观。现在的突出问题是，最需要改善住房条件的企业职工大都未建住房公积金制度。城镇非公有制企业建立住房公积金制度存在着“多、少、低”的问题。一是改制企业职工公积金账户封存多，原因是企业改制、破产等因素，部分原国有、集体企业停止了住房公积金的缴存。二是非公有制企业实施单位和人数少，原因是大部分企业领导对公积金不够重视和职工对公积金的认识不强。三是非公有制企业职工缴存比率低，虽然部分企业为职工缴存了公积金，但是为了减少开支把缴存比率定得很低。

城镇非公有制企业建立住房公积金制度“多、少、低”的主要原因有以下几个方面。

1、思想认识不到位。城镇非公有制企业建立住房公积金制度，还存在一些思想障碍，主要是两个问题：一是思想认识没有与时俱进。尽管非公有制企业存在着“多、少、低”的问题，但由于机关、事业单位和国有企业缴存率不断提高，一部分住房货币补贴转入住房公积金，住房公积金归集率和余额持续创历史新高，对此，部分领导和业内人员自我感觉良好，没有看到潜在的危机。在这种情况下，如果不把工作重点放在非公有制企业，不仅会影响住房公积金的受益面，而且住房公积金制度将得不到最需要解决住房困难的企业职工的参与和拥护。二是存在种种疑虑。有的担心建立住房公积金会增加企业成本，有的担心会影响招商引资的环境，等等。

2、住房公积金制度没有纳入社会保障体系。现在实行的是国家法律强制实行的社会保障体系，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保障和住房保障共六项，但前五项已纳入社会保障体系，而作为住房保障制度核心的住房公积金，因为大量的职工和社会居民的社会保障问题没有完全解决，经过轻重比较，住房问题作出了让步。尽管国务院《住房公积金管理条例》规定的是强制实行的制度，但在实际操作中，这项制度仍游离于国家强制实行的社会保障体系之外，因此对住房公积金的重视程度和工作力度都还不够。

3、宣传发动力度不够。从总体上讲，对住房公积金工作的宣传力度和深度还不够。由于白城市公积金起步较晚，过去的宣传往往指向行政、事业、国有企业领导，向非公有制企业法定代表人宣传少，向社会宣传的广度也不够。非公有制企业有许多单位不清楚建立住房公积金制度是国家法规的规定，有许多职工也不清楚实施住房公积金制度是职工的合法权益，对建立住房公积金制度的优惠政策和好处也不甚了解。

4、行政执法难以组织实施。国务院《住房公积金管理条例》规定，对不办理住房公积金缴存登记、不办理住房公积金账户、逾期不缴或欠缴的单位，责令限期办理，处以罚款或申请法院强制执行。由于多数非公有制企业没有缴存住房公积金，存在着“法不责众”的问题。行政执法的实际操作也存在着一些困难。

二、城镇非公有制企业实施公积金制度的必要性

对开展这项工作的依据和理由，主要基于以下几个方面的考虑。

1、有利于依法行政。国务院《住房公积金管理条例》（国务院令第350号）第二条第二款规定，住房公积金“是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金”。对不按时足额缴存的，《条例》还作了明确的处理规定。财政部、建设部、人民银行下发的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）中，对城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金，说明国家对公积金缴存范围延伸到各个层次。这个《条例》及《意见》是城镇非公有制企业建立住房公积金制度的法规依据。积极推进城镇非公有制企业建立住房公积金制度，体现了国家法规的严肃性，体现了依法行政的要求。

2、有利于保障职工群众的合法权益。住房公积金是企业职工享受的法定住房货币工资。企业不为职工缴存公积金，实际上侵犯了职工群众的合法权益。同时，由于没有建立公积金制度，低收入职工家庭就不能享受低存低贷和互助功能的优惠政策。长此以往，低收入职工家庭买不起房子，新的住房困难户不断增加，政府住房解困的负担将越来越重。我们现在解决住房问题的筹资机制是国家、集体、个人三者共同负担，如果企业不承担应负的责任，最终还是要转嫁到政府身上。因此，实施住房公积金制度，是贯彻“三个代表”、依法维护职工权益的体现。

3、有利于企业改善发展环境。建立住房公积金制度，为非公企业建立现代企业制度创造了条件。随着我国加入WTO，企业必须与国际惯例接轨，而国外企业内部职工保障制度很健全，职工有较强的凝聚力。现在，一些非公企业为了防止技术人员跳槽，采取了扣押身份证与现金、欠薪等办法，人为增加了员工与企业主的矛盾。建立住房公积金制度，改善了企业与职工关系，增强了职工对企业的凝聚力和向心力，也约束了职工擅自离岗离职，有利于吸收和留住人才。同时，为非公企业树立了依法运作的形象，促进了公平竞争，有利于企业改善发展环境。

4、有利于促进房地产业和城镇建设持续健康发展。由于公积金贷款利率低，深受广大群众的欢迎。住房公积金在解决群众住房困难、促进房地产业发展方面，应该说功不可没。凡是缴纳住房公积金的职工家庭遇到拆迁，拆迁工作都进展得比较顺利。白城市这几年房地产业和城镇建设的持续健康发展与公积金管理运作比较好是分不开的。

5、有利于加快推进城市化进程。农民在城镇落户进展不快，原因很多，但住房问题是阻碍农民到城镇落户的一个重要原因。城镇非公有制企业建立住房公积金制度后，为进城务工人员在城镇购房落户创造了条件，有利于改变“离土不离乡”的局面，转移和减少农民，加快城镇人口集聚，推进城市化进程。

6、有利于推进全面建设小康社会。党的十六大提出本世纪头20年的奋斗目标是全面建设小康社会。提高居民居住水平，是全面建设小康社会的重要方面。2002年，城镇人均住房建筑面积，全国为22.8平方米，按照国家建设部规划，到2020年，全国城镇人均住房建筑面积达到32平方米。这样，不建立住房保障制度、特别是住房公积金制度，全面小康的居住目标是不可能实现的。因此，只有全面实施住房公积金制度，才能更快地提高城镇居民、特别是中低收入家庭的住房水平，才能有利于推进全面建设小康社会。

7、有利于住房公积金事业的健康发展。我国尽管现阶段的所有制结构以“公有制为主体”，但随着改革的深入和非公有制经济的发展，就数量上来讲，公有制企业及其就业人数将越来越少，非公有制企业及其就业人数将越来越多。如果不将非公有制企业职工纳入住房公积金的缴存范围，住房公积金将有可能变成“机关、事业单位住房公积金”，这无疑违反了建立住房公积金的初衷。缴交人群随着企业改制、结构调整的发展，有减少之势，不通过政策使这些人拥有住房公积金，就是对这部分人群的歧视。由于行政力度不够、公积金扩展面受限使歧视的现象延伸到个贷。目前有些地方已经出现了因缴存面窄，足额缴存人数不多，个贷发放一定数量后因足额缴存人告磬而难以发放的现象，在所有职工中，企业职工占四分之三。因此，我们应把着眼点放在归集面上，促进落实“同城同待遇”。只有在数量众多并仍在蓬勃发展的非公有制企业拓展住房公积金制度，住房公积金才有生命力，缴存群众才会对住房公积金事业更加信赖，住房公积金事业才能进一步兴旺发达。

三、积极稳妥推进城镇非公有制企业实施公积金制度

城镇非公有制企业建立住房公积金制度要以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党和国家的方针政策、法律法规，健全保障制度，改善发展环境，维护职工的切身利益，保障职工的合法权益，促进非公有制企业的健康发展，完善社会主义市场经济体制。城镇非公有制企业建立住房公积金制度，要坚持以下原则：一是依法行政的原则。对城镇非公有制企业建立住房公积金制度，国务院《条例》作了明确规定。要贯彻依法行政的要求，依法推进在城镇非公有制企业中建立住房公积金制度。二是以人为本的原则。要以推进城镇非公有制企业建立住房公积金制度的实际行动，贯彻和体现“三个代表”的重要思想，切实维护职工的合法权益。三是积极稳妥的原则。城镇非公有制企业建立住房公积金制度的工作，要坚持积极稳妥，稳步推进，做到因地制宜，分类指导，循序渐进，逐步完善。开展城镇非公有制企业建立住房公积金制度，当前应着重抓好以下工作。

1、加强宣传。城镇非公有制企业建立住房公积金制度，涉及面广，是一项新的工作，应注重做好宣传发动和舆论引导工作。要通过报纸、电视、宣传资料、会议等多种形式，广泛宣传国务院《住房公积金管理条例》和有关文件精神，进一步统一思想认识，形成有利于推进这项工作开展的氛围。

2、抓好试点。为了取得实施这项工作的经验，各县（区）可在城镇原国有、集体企业转制改为非公有制的企业和其他非公有制重点骨干企业中，选择若干生产经营比较稳定、企业运作比较规范、有一定规模、领导层有一定认识的企业搞试点。

3、突出重点。城镇非公有制企业建立住房公积金制度，总的要求是应建尽建，但要坚持因地制宜，注意突出重点。在地域上，应把中心城区、县城和中心城镇作为工作重点；在企业中，应把国有、集体企业转制改为非公有制的企业、重点骨干企业，生产经营比较稳定的企业作为重点。在企业职工中，可以在管理人员、生产（经营）技术骨干中先行建立，在城镇户口的职工和本地籍农民务工人员中先行建立，做到逐步建立，逐步完善。

4、纳入社会保障体系和加强行政执法。住房保障制度是社会保障体系的重要组成部分，住房公积金是住房保障制度的核心。因此，应当明确缴存住房公积金不是收费项目，也不是人为增加企业负担。要积极争取把住房公积金纳入国家强制实施的社会保障体系。同时，要认真贯彻实施国务院《住房公积金管理条例》，坚持有法必依，依法办事，改进和加强行政执法。随着文明化程度的提高，社会的发展必然要步入法制化的道路，依法治国是社会发展的必然，住房公积金纳入依法管理的机制亦然。住房公积金已经走过的路程，笔者认为可以明确表示为两个阶段：即从“行政规定”到目前的“行政规定+法规规定”。如果正常的话，第三阶段或许应该是“全面依法实施”，即依法推进非公有制企业建立住房公积金制度。

5、加强政府介入。现有法规是我们开展住房公积金各项工作的依据；而政府重视与否，则事关住房公积金制度能否建立和进一步完善。就目前的实际状况看，要完善住房公积金制度，仅依赖法规恐怕还行不通，必须坚持两条腿走路的方针，即“行政规定和法规并举”。从某种意义上讲，行政规定的作用还要大于法规的效力（尽管这是不正常的现象）。可以断言，如果没有各级政府的肯定与支持，我们的住房公积金事业要开拓新的局面是极为困难的。各有关部门要结合自身职能，积极配合。受委托承办公积金业务的商业银行，要利用各自的信贷优势，支持和促进城镇非公有制企业建立住房公积金。

目前，由于执法环境尚未完全具备，因此还不能完全依据法规建立住房公积金制度。既然如此，我们的指导思想应该立足为：以法规为依托，围绕政府的工作方针和客观条件，坚持服务于地方经济，因地制宜地拓展住房公积金的新局面。应该看到，既然目前尚未形成依法管理住房公积金的外部环境，我们更应坚持“因地、因企”区别对待的观点，要有的放矢，以免欲速则不达。同时我们也应积极地看到，随着政府重视程度的加强，通过行政执法来促进完善住房公积金制度是可行的，也是必需的。