农村中小学教师补充长效机制研究

叶红英

（重庆第二师范学院继续教育学院，重庆400067）

农村中小学教师流失问题一直以来是阻碍当前农村教育改革与发展的瓶颈，尽管我国陆续出台了大量关于农村中小学教师补充的政策，但这些政策的实施，只是从量上基本满足了农村学校对师资的要求，农村优秀教师流失问题仍然严重。唯有反思当前农村中小学教师补充机制的缺陷，不断完善制度设计，创新农村中小学教师补充的长效机制，才能在真正意义上促进农村教育的改革与发展，使城乡教育均衡发展落到实处，

一、当前农村中小学教师补充的路径

（一）下乡支教

下乡支教是对农村中小学教师补充的最主要方式，是发达地区对落后地区乡镇中小学校教育教学工作进行支援的主要形式，具体有城市教师下乡支教、县域内城镇教师定期支教、师范生实习支教、大学生志愿支教、多种形式的智力支教活动等。为加大支教力度，有的地方政府规定教师评职、晋级、选优、提干均要先有一段农村学校工作经历，甚至还制定了凡是受聘的新教师必须在乡下工作1年到2年才能回到城市学校，从政策和机制上促进了城市教师下乡支教。

（二）农村学校教师特设岗位计划

特设岗位是指对于农村边远贫困地区师资缺乏、补充困难的学校，采取特殊措施，由上一级政府设置，通过公开招聘的方式，由政府直接支付工资的特殊岗位。我国自2006年启动实施的“农村义务教育学校教师特设岗位计划”的实施有力地缓解了农村地区教师紧缺和结构性矛盾，促进了农村学校面貌变化，受到各地普遍欢迎。一个教师服务周期为3年，每年农村教师队伍有进有出，重点不在留人，而在填补农村合格教师缺口又不用扩大编制，特设岗位实际上成为政府调控农村合格教师需求的“阀门”。

（三）免费师范生教育

2011年是首届免费师范生走上工作岗位的第一年，免费师范生对农村教育的支持人们正拭目以待。四年前，来自全国31个省份的1万多名学生进入6所部属师范高校（北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学）。根据规定，这些免费师范生入学前要与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育10年以上（其中两年须到农村中小学支教），就可以享受在本科招生中提前批次录取，在学期间免交学费和住宿费，并发放生活补贴，毕业后有编有岗的优惠待遇。

（四）教师公开招聘制度

长期以来，农村学校存在“有编不补”、“有编难补”、“无编可补”等现象。毕业生下不去，合格教师难以补充。学校教学岗位急需的人进不来。一些农村学校多年没有录用新教师。一些边远、艰苦地区派不进公办教师。针对这些现象，教育部2009年开始全面推行新任教师公开招聘制度，各地中小学新任教师补充全部采取公开招聘。教师公开招聘的办法为有志于从事基础教育事业的优秀人才到中小学校特别是农村中小学校任教提供了有效的途径，创新了教师补充机制，严格了用人标准和程序，对于从源头上保证教师队伍整体素质具有深远意义。

二、农村中小学教师补充机制存在的问题

（一）“下乡支教”流于形式，治标不治本

下乡支教的积极意义是值得肯定的，尤其在城乡教育资源配置不合理、不均衡的状况下更应该提倡。然而，下乡支教的弊病也是显而易见的。在下乡支教没有和评职称挂钩时，往往是谁跟领导关系不好就让谁去支教。支教与评职称挂钩了，谁跟领导关系好就派谁去。也有些时候，一些支教教师是迫于压力去支教的，因为相关文件中都明确规定如不参加支教，教师的晋职、晋级、评优资格将被取消。更有甚者，为了某些利益占用了下乡名额和指标，但经与领导和农村学校沟通，居然可以在从来没有到支教学校的情况下完成支教任务。利益驱使下的弄虚作假，不仅使下乡支教失去了原本的价值和意义，而且对农村中小学教育造成了严重的伤害。对于农村学生来说，他们更多的意义是成为缺乏教学经验的支教教师的“练手的材料”，农村课堂可能成为表现不佳的教师锻炼的场所，即使有的城市学校派出的是优秀教师或骨干教师，由于支教时间短，往往是支教刚见效果就结束了。经常换老师，学生们不能与授课教师形成默契，不利于学生成长。有的地区，到农村支教的教师像客人，不少农村中小学校对他们都很照顾，这无形之中也给农村中小学校增加了负担。

（二）只重视“输血”功能，忽视“造血”功能

当前我国农村中小学教师补充的路径，可以归结为一种“输血”的方式，然而，靠“输血”补充进来的教师大多在农村经过几年的历练后逐渐流失，往往是村里好一点的教师都跑到乡镇去了，乡镇好一点的教师都跑到县城去了，县城好一点的教师都跑到省城去了。这种现象反映出目前我国农村师资队伍的自我“造血”功能还相当孱弱，仅依靠“输血”式的补充制度不能从根本上解决农村教师匮乏和流失的问题，因为农村教师在不断地补充的同时，也在不断地流失。要解决这一问题，就必须在制度上保障农村教师具有自我“造血”的功能。绩效工资的实施在某种程度上解决了农村教师“留得住”的问题，但当农村优秀中青年骨干教师面对更具诱惑力的城市生活和个人发展前景时，绩效工资并不能阻止他们向城市流动。“国培计划”等各种培训工程在某种程度上解决了“用得上”的问题，但执行过程中衍生的问题层出不穷：如培训者过于注重前沿理论，并且培训方式单一，使得农村教师们听不懂、带不走、用不上，效果难以保证；培训在基层出现异化，有的培训在某些地区变为专属领导的奖励、福利，类似于公款旅游机会；对于收费的培训项目，由于教育部门和学校要付费，普通教师难有份，培训机会就在领导中“轮”；而公益的培训项目，领导们甚至根本就不告诉教师，就留给了自己，往往是该来的没来，不该来的却来了。

（三）只重视补充机制的建构，缺乏科学合理的退出机制

长期以来，农村中小学教师缺编，结构失衡和优秀教师流失现象严重，国家千方百计采取各种措施加强农村中小学教师队伍建设，却忽视了正常的退出机制的建立。目前，教师这个职业已成了许多人眼中的铁饭碗。从每一次的教师公开招聘就可以看出，即使是农村中小学教师岗位也受到越来越多高校毕业生的追捧，但有人选择教师职业并不是因为热爱，他们只是看重教师工作的稳定性。与此同时，在当前农村，一批基础差、年龄大、数量大的“民转公”教师和代课教师占据着教师岗位，由于缺乏正常的退出渠道，不合格教师出不去，学校无法腾出编制补充年轻、优秀的教师进来。这种只进不退的用人机制，严重制约了农村教育的发展。

三、创新农村中小学教师补充长效机制

（一）建立农村中小学教师流失补偿制度

农村优秀教师流失已成为一个不争的事实，但该问题的解决不可能一蹴而就。当前必须从法律制约、制度保障、政策扶持上下功夫，对农村优秀教师的流失加以规范管理，明确流入地必须要对农村教师流出地做出补偿，使流出地可用补偿金来聘用其他合适教师，或为在岗教师提供进修提高的机会，以保证农村学校教育教学的正常秩序。首先，将师资管理与使用纳入社会化、契约化管理的轨道。教师和学校之间应形成一种合同关系，通过合同契约明确教师、学校、社会之间的责、权、利关系。同一地区的学校想引进或调走教师，可以到当地的教育局提出申请。同时，在网上建立教师人才资源库，用以介绍各个地区教师的情况，为教师合理流动提供网络平台。其次，当用人单位和教师个人以及原学校达成协议后，流入学校作为人才引进方要给予流出学校一定的经济补偿。具体的补偿金额由教育主管部门根据一定的人才标准，制订比较合理的补偿标准。同时，建立专门的教师流动基金管理条例，使得资金得以合理运用，专款专用。

（二）健全农村中小学教师退出机制

建立农村中小学教师退出机制，就是要打破不合格教师出不去，优秀教师进不来、留不住的局面。首先，废除教师资格证书终身制，实施中小学教师资格证书更新制度，通过对在职教师的定期考核来确定其是否具备继续担任教育教学任务的能力和资格。其次，对现行补充制度中的退出程序进行完善。例如，完善免费师范生退出制度。对那些不想以免费师范生身份继续读书的学生在培养过程中实行奖励与淘汰制度，对那些不安心从教或不适合从教人员，建立详细的具有可操作性的有偿退出制度程序，避免由于制度缺陷而造成对农村基础教育的伤害。第三，合理合规合情清退代课教师。对那些有着丰富的教育教学经验，在学历和教师资格证方面都合格的代课教师给予参加教师公开招聘的机会，使其身份合法化；对那些有着丰富的教育教学经验，但学历或教师资格证不达标的代课教师，给予学习进修机会，帮助其实现学历达标和考取教师资格证的目标；对那些确实难以达到教师基本要求的代课教师，在充分尊重其人格和确保其合法权益的基础上进行清退。［1］

（三）完善农村中小学教师培养培训制度

农村师资薄弱情况的改变需要一个循序渐进的过程。各地区要不断完善农村中小学教师培养培训制度，增强农村教师队伍的“造血”功能，继续加大面向农村教师的培训力度，尽快建立农村教师定期到城市学校进修学习的制度，着力提升农村中小学教师的专业水平和教育教学能力，从而缓解农村地区合格师资不足和师资素质较低的问题。国家要尽快制定操作性强的教师培训法规，对培训机构的设立、培训人员的要求、培训经费的来源、考评的办法等方面都应有明确的规定。应该建立教师的聘用、任职、进修、晋升、加薪等各个方面和各个环节的保障机制，把参加培训和教师各方面的发展切实挂起钩来。只有逐步完善教育的法制体系，才能将教师教育纳入法制化的轨道，使教师培训具有强制性、严肃性、公正性、稳定性和实效性，从而保证教师享有学习深造的权利和履行培训的义务。［2］

（四）建立县域内中小学教师全员流动制度

首先，要在身份上打破城市教师和农村教师之分。教师不再归学校管，而是由县域教育行政部门主管，县域内的中小学教师以3年或6年为一个周期在不同的学校流动一次。这样一来，既可以减少由于流动带来的利益冲突和教师队伍波动，又可以有效解决农村教师的质和量的补充问题。这种全员流动模式，无论对于在职还是新增教师来说，在一定学区内被安排到何所学校进行限期任教就不是什么大问题了。［3］

其次，要设计好流动教师的利益协调制度。这种制度性全员流动模式可能会给流动教师带来诸多不便，各地政府要在综合考虑影响流动的各种复杂因素基础上，制定出有利于促进教师合理有序流动的薪酬结构和比例。笔者认为，主要有以下几个部分：一是流动教师基本工资收入；二是对流动教师进行地区或校际差异补偿；三是对流动教师进行由于流动带来的诸多不便的流动成本补偿；四是对做出贡献的优秀教师的激励性补偿。

第三，要设计好流动教师绩效考核和激励制度。流动教师绩效考核与激励是全员流动模式发挥实效的重要保障。应将流动教师的绩效考核与激励制度结合起来，建立一种以寻求流动教师螺旋式发展为出发点的绩效考核制度，辅以一系列激励策略，如需要满足策略、工作动机激励策略、目标管理激励策略等，在科学、公平考核的基础上，强化物质激励和精神激励的双重作用，最大限度地激发教师的发展潜力，促进教育教学质量的提高。

最后，要从法律法规上保障教师流动的公平公正。教师全员流动必然会触及对利益相关者既得利益的调整，因为这种调整不可能在完全取得各方一致认同的基础上进行，在某种意义上这种调整是由政府主导运作的强制性制度变迁。对此，政府应在制度上做出明确规定，并对所有符合条件的教师实行刚性要求，一视同仁，不因人而异，不搞弹性规定，否则，这种全员流动制度就难以真正有效实施，而其他任何试图均衡配置教师资源的努力也终将徒劳。

［1］张世辉，周鸿.农村教师补充与退出机制的研究综述［J］.教育学术月刊，2009，（2）：70－71.

［2］慈航.论农村教师教育培养制度和培养模式［J］.当代教育论坛（学科教育研究），2007，（11）：12－13.

［3］冯文全，夏茂林.从师资均衡配置看城乡中小学教师流动机制构建［J］.中国教育学刊，2010，（2）：20.