村党组织执政能力建设与破解“四空村”难题

张书林

（中共山东省委党校党建部，山东济南250021）

党的执政能力建设是一个纵横交错的统一体。从横向来看，党驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力构成党的执政能力建设的基本面；从纵向来看，党的执政能力建设从上到下涵盖了全党的执政能力建设、党的领导班子的执政能力建设、领导干部的执政能力建设、党的地方组织的执政能力建设、党的基层组织的执政能力建设、党员的执政能力建设等诸多层面。“基础不牢、地动山摇”，无论是在党的组织体系、党的领导体系还是在党的执政体系之中，基层基础工作始终都是事关体系大厦稳固的重大问题。因此，在推进党的执政能力建设的整体架构之中，基层党组织的执政能力建设应该作为一个最微观层面的问题得到高度关注和深入研究。由于村党组织这一党的基层组织在“三农”工作中的核心领导地位，其执政能力建设问题尤其值得关注。而处于目前农村经济社会发展中，最为突出的也是亟待解决的实际问题就是：空壳村、空心村、空巢村、空转村“四空村”问题。

一、提高村党组织发展集体经济能力：破解“空壳村”难题

所谓空壳村，即村里通常没有很有价值的优势资源、固定资产和集体积累，没有良性运转的集体企业，缺乏长效的集体收入来源，拥有极少或几乎没有可以直接支配的集体资产或者虽然有集体资产但不产生效益，导致村集体经济往往只剩下一具“空壳”。一些“空壳村”甚至债台高筑、日常事务无钱办理、村“两委”运作严重瘫痪。村党组织的执政能力建设首要的任务就是提升其发展村集体经济的能力，使村集体经济不断壮大起来，以破解长期以来困扰一些村庄发展的“空壳村”问题。

形成“空壳村”的原因是多方面的。从历史上看：在实行包产到户的过程中，一些村把集体土地、矿山、树木、牲畜、机械等固定资产和流动资产全部分到农户，导致村集体几乎没有任何资产。从客观条件看：一些村资源匮乏、交通闭塞、信息失灵，在发展集体经济方面处于劣势。从经营管理看：有的村虽然在大包干后保留了部分集体资产，但却经营管理滞后，导致集体资产大量缩水和流失，或者长期被个人霸占。从体制上看：一些地方和部门以所谓的大局发展需要为借口，对村集体的土地、林地、文化资源等资产低价征占，然后从中牟取暴利，致使农村集体资产的总量被压缩。所有这些综合起来，就导致一些村的集体资产要么荡然无存，要么所剩无几，由“实壳村”变成了“空壳村”。

有效解决“空壳村”难题，关键是要增加村集体资产总量，“做成、做大、做强”村集体经济。村党组织作为农村各项工作的领导核心，要义不容辞地担当起发展集体经济、壮大集体经济力量的重大责任。从一些行政村党组织的探索来看，提高村党组织发展集体经济的能力，需要着重采取以下举措：一是深挖有限的资源优势，搞好集体资源的开发和综合利用。比如，有集体土地资源的村，要通过土地流转、出租、种植结构调整等途径，使土地资源的经济效益最大化，以增加村集体收入；有矿产资源的村，要通过集体开发、承包、出售、股份合作开发等形式，将可利用矿产资源的潜力充分挖掘出来，为壮大村集体经济提供支撑；有优势旅游资源的村，要通过兴建以村党组织为主导的旅游合作社、吸引外部资金合作进行旅游资源的综合开发等形式发展旅游经济，为村集体经济总量的提升添砖加瓦，等等。二是挖掘闲置资产优势，盘活存量资产。充分发挥原属于村集体的村办企业、房屋、机械、场地、沟渠、林地、荒山、荒滩等长期闲置的资产的价值。可以采取租赁、承包、出售、股份合作等形式将这些长期闲置的资产盘活起来，以实现价值深挖、变废为宝。三是利用区位优势，争取发展机会。比如有的村是城中村、城郊村、工业园区内的村，它们完全可以利用独特的区位优势，找到壮大集体经济的路子；有的村属于交通枢纽村，它们发展集体经济就可以充分利用交通位置的优势，围绕服务交通做文章；有的村属于粮食、蔬菜等农产品的收购、外销的物流集散村，它们发展壮大集体经济显然可以利用对物流进行管理、服务的过程来实现；有的村属于商业集中的集贸市场村，它们发展集体经济就可以围绕做大集镇商业圈寻找突破口，等等。四是借助城乡统筹东风，努力争取外援。借助构建城乡统筹基层党建新格局，可以把一些空壳村发展壮大集体经济的外部输血机制不断完善起来。可以采取城市基层党组织帮、领导干部帮、机关事业单位帮、企业帮、社会帮等多种帮扶方式，通过帮思想、帮班子、帮人才、帮资金、帮信息、帮技术、帮发展、帮解难等途径，对“空壳村”党组织发展壮大集体经济提供强力支持。另外，通过组织化的形式，向上级争取项目和资金，对于一些“空壳村”来讲也是发展集体经济的一条路径。如果实在无法在本村范围内寻找发展集体经济机会的话，可以尝试实行走出去战略，到更广阔的社会舞台、城市舞台寻找机会。比如可以通过提供对外劳务输出服务、对外承包工程和项目、对外入股经营等形式，逐步在异地积累集体资产，然后再进一步做大做强。

二、提高村党组织的协调组织能力：破解“空心村”难题

所谓“空心村”就是原住户村民大量向村庄外围建房居住以后所导致的老宅子、老房子、老院落大量闲置而形成的一种村落布局状态。“空心村”问题严重的村庄，呈现出“外面像个村，进村不是村，老屋没人住，院落杂草生”的荒凉景象。由于乡村社会中各种血缘关系、利益关系、伦理关系、宗族关系的复杂性，村党组织在加强执政能力建设的过程中，必须突出加强协调组织能力建设，尤其是加强破解当前日益严重的“空心村”难题的能力建设。

“空心村”问题的出现有复杂的、多重的原因。一是思想认识上的原因。由于过于相信“人挪活”的风水观念，造成一些村民一方面放着老宅基地闲置不用，另一方面却又竞相在村庄外围占用耕地良田架屋建舍，导致村庄呈现出“摊煎饼”式发展——外围新房迭起、村心老宅旧房闲置，出现“外实内空”的空心村问题。二是没有科学的规划。许多农村对于村落怎么发展没有一个科学的规划设计，对村庄发展布局“心中无数”。村民建房想怎么建就怎么建，想在哪建就在哪建。三是宅基地与承包地挂钩。实现一体化之后，以承包地换取宅基地或者以宅基地换取承包地就成了公认的规则。一些本来在村庄外围没有宅基地但在村心却有老宅基地的村民，通过交换的形式与其他村民“串换”，如愿以偿地在村庄外围建起新房新家，而将老宅基地弃置不用。四是私有观念和传统封建意识的影响。有的村民认老房子、老宅基是老祖宗一代代传下来的，从来都是自己的祖产、祖业，是自己的私有财产，不能随便交出去。还有的认为一旦拆除老屋、交出老宅基地，既丧失了祖业，又使得祖宗的灵魂没有安家之所。五是分家遗留问题。由于兄弟们对老宅基地的分配方案不满意，从而导致老宅基地的归属问题长期搁置，任由老房子破败、老院落荒废。六是管理不到位。对村宅基地的管理缺乏硬性规定、刚性规范，或者即使有明确的规定在执行中也不能落实到位，再加上法不责众观念的作祟，导致村民无手续批文、不遵循规划在村庄外围建房却闲置老宅子的问题难以解决。七是打工的现实。一些农民外出打工以后，长期在城市定居，只是在春节等重大节日、老人去世等重大事情处理的时候才偶尔回来，这也使得他们居住的房屋长期闲置，助长了村庄的空心化程度。

“空心村”问题的长期存在会产生许多不良影响和危害。一是土地资源浪费。许多村民在建房时，建新不拆旧，“喜新不厌旧”，使得老房子所占耕地大量闲置，也使得村里不得不再为急需建房户留出新的宅基地，从而造成了“旧房一次占耕地、新房二次占耕地”，出现严重的土地资源浪费问题。二是存在安全隐患。空心村中老宅基地上的老房子大都是土木结构，年久失修、摇摇欲坠，房屋随时可能出现倒塌。三是影响村庄环境。“空心村”中的废弃老屋和院落由于长期无人居住、无人管理从外观上看已经破败不堪，失去了任何的美观价值。有的老房子被用来发展养猪、养鸡，弄得周围臭气熏天、乌烟瘴气、蚊蝇横飞、老鼠遍地，严重影响村容村貌。四是加大投入成本。农村户户通水、通电、通路、通下水管道、通网络、通电话、通有线电视，这是当前我们正在推进的新农村公用基础设施建设的重要内容。但如果村庄的空心化程度增高，村落分布过于分散，就会使得公用基础设施建设的难度增大，所花费的成本也会相应增大，也相应增加了村民的生活成本。

作为农村各项工作和各种组织的领导核心，村党组织有没有足够强大的领导能力和执政能力，能不能有效破解越来越突出的“空心村”问题，无疑成了一个重要的、引人注目的检验标准和衡量尺度。破解“空心村”的问题，从某种程度上说，就是要考验村党组织的沟通协调能力、组织领导能力、做深入细致的群众性思想政治工作的能力、对群众利益的整合能力。一是对“空心村”进行集中清理和整治。在明晰“空心村”中老房子、老宅基地、老院落的归属权的基础上，确立合适的补偿标准，将老房子拆除，把“空心村”所占宅基地统一回收到村里。二是盘活“空心村”土地。将整治“空心村”得到的土地通过土地承包、土地开发、土地流转、土地置换的形式进行盘活，使其产生应有的土地收益，为壮大村集体经济提供支持。三是兴建村民集中定居点。要从根本上彻底解决“空心村”问题，使老的“空心村”得到清理整治后，同时杜绝新的“空心村”出现，就必须从源头上把住“空心村”形成的“脐带”。这个脐带就是村民对更为安全舒适、环境更为优美、生活更为方便住所的需求欲望。为此，与新农村建设相呼应，大力兴建高水平、高质量、统一而又各具特色的村民集中定居点，就成了彻底根除“空心村”问题的根本性措施。

三、提高村党组织服务群众能力：破解“空巢村”难题

在“空巢村”问题日益普遍化的今天，村党组织的领导能力、执政能力应该更多地体现在破解“空巢村”难题上，最为紧要的是要努力提高为空巢家庭群众提供服务的能力。“空巢”最初是基于社会学的生命周期理论而提出的概念，意思是子女在长大成人后从父母家庭分离出去，单独组建新的小家庭，从而导致年老的父母一代只能单独生活，没有子女相伴的生活状态。“空巢村”的概念在内涵和外延上则更为丰富和宽广。所谓“空巢村”，学界一般认为是由于青壮年劳动力外出务工以后，留守在农村许多家庭的主要是无子女照料的老人、无丈夫照料的妻子、无父母照料的儿童等人群，也就是形象一点所说的以老幼妇孺、老弱病残为主体的“386199部队”。因此，“空巢村”的空巢家庭在构成上主要是三种类型：“99”空巢老人家庭、“38”空巢妇女家庭、“61”空巢儿童家庭。在农村，一个温暖充实的家巢，仰赖于青壮年劳动力的支撑与维护。而青壮年劳动力的海量性、群体性、长期性的外出务工，就使得老人无人照顾、孩子无人照管、妻子无人疼爱，曾经温暖的家也变得空荡荡的、冷冰冰的，事实上、心理上的空巢感也就更为强烈。

“空巢村”的形成，主要是因为实行改革开放特别是发展市场经济以来，在城乡二元结构、二元体制的导向下，农村青壮年劳动力大量向城市社会转移造成的。“大包干”后，农村剩余劳动力为了解决就业问题，开始了向非农产业的转移。这种转移最初是在村庄和乡镇企业之间进行的，转移的农民一般是“离土不离乡”状态，农忙时干农活、农闲时到乡镇企业打工挣钱，属于劳动力的就近转移、不完全转移。随着我国经济步入高速发展轨道、大量乡镇企业倒闭、民营经济飞速发展，从20世纪90年代、特别是进入21世纪以来，大量农村剩余劳动力甚至必要的劳动力，到大中城市、发达地区进行务工、经商。虽然在城市谋生，但是城乡二元户籍制度无法解决农民工拖家带口的问题。于是，许多农村家庭只能是青壮年外出打工，妻儿老小留守家中，这样，不可避免地出现了没有青壮年劳动力“挑大梁”的空巢家庭，空巢家庭比例较大或者已经普遍化的村庄，就成了“空巢村”。

空巢家庭、“空巢村”所面临的社会问题很多，主要有以下三个方面：一是空巢老人的“老有所养”问题。由于大都与子女分家，许多空巢老人的生活状况并没有因为子女外出务工而有大的改变，但却还要承担起伺候、管理、照顾留守的孙字辈的重担，许多老人事实上处于一种老无所养的状态。二是空巢妇女的“妇有所依”问题。空巢妇女一个人在家，既要种好田地，还要照顾管理好子女、赡养好老人。不仅如此，由于相隔千山万水，她们在精神上、感情上往往无从寄托，许多留守妇女因生活和精神的双重压力而不堪重负。三是空巢儿童的“幼有所教”问题。许多空巢家庭的留守儿童，由于父母出去打工，无法得到父母的精心呵护、严格教育管理，不能获得足够的母爱、父爱，导致他们营养不良、厌恶学习、性格孤僻、情感冷漠，有的染上社会恶习违法犯罪，有的患上了严重的精神疾病等。

破解“空巢村”的难题，需要村党组织不断提高服务群众的能力，努力在扩展服务领域、把握服务精准度、提升服务满意度上下功夫。一是创设社会化服务机构。通过组建空巢老人服务队、留守儿童管理中心、留守妇女互助组等村庄社会化服务机构的形式，将空巢老人、妇女、儿童都以组织化的形式管理起来，通过社会化的途径解决个人力量不能解决的问题。二是推行农村社区化管理。兴建农村社区，引入社区化管理机制，对解决空巢家庭在生产、生活等方面遇到的难题是一个根本性路径。三是实施“返村创业工程”，将外出的青壮年劳动力再吸引回来。通过实行农民工“返村创业工程”，借助一些政策的、制度的、激励性措施，吸引那些在外务工多年的青壮年农民工回村创业，不仅有助于壮大农村集体经济，而且有助于实现游子归巢，因而也是根本解决“空巢村”难题的一个好办法。

四、提高村党组织的执行能力：破解“空转村”难题

空转是一个物理学、机械学上的名词。《现代汉语词典》对空转一词的解释是：“机器在没有负载时的运转；车轮滑转不前”。但近年来，空转一词被借用到行政机构、政治组织的运作中，用以指代工作缺乏效率，执行不到位，投入与产出不成比例，消耗了很大的行政成本但却没有取得预期效益的情况。具体到乡村政治的运作中，就出现了“空转村”的概念。所谓“空转村”就是指一些村由于组织机构不健全、组织作用发挥不到位、组织运行无效率所导致的中央路线方针政策、上级党委的安排部署无法在村里得到切实贯彻执行，或者仅仅是在形式上得到执行但实际上并没有落实到位；村里的日常工作无人抓、日常事务无人管，工作要么没有安排，要么安排了没有去抓落实；党组织要么瘫痪、无法正常开展工作，要么有名无实，不干事、不抓落实，缺乏领导权威和群众威信，处于“高耗油、空运转”状态。

乡村政治的空转主要是以下原因造成的：一是组织瘫痪。村党组织、村民委员会长期处于虚置状态，虽然挂牌，但实际上其正常工作运转早已经无法开展。二是无钱办事。一些村庄由于集体经济力量薄弱，公共积累质量不高，所以在涉及对党的政策、上级安排部署落实的问题时，往往处于“无钱办事”的心有余而力不足状态——心里想着要抓好政策落实，要执行到位，但却由于财力严重匮乏而难以做到。三是无人办事。改革开放以来，绚丽的城市生活，可以自由驰骋的发展空间，将绝大部分作为乡村精英的能人们都吸纳进入城市社会，能够支撑起乡村政治运作的优秀人才已经寥寥无几。在一些问题严重的村庄，村务、党务、社会事务难以物色到合适的人选来管理，日常工作基本上处于停滞或空转状态。四是无心办事。一些村的党组织和村委会干部虽然有能力为群众办事，但却在其位不谋其政，缺乏为群众服务的意识、公共大局意识、集体主义观念和必要的责任心，没有把心思用到全心全意为群众服务上。五是党组织自身建设问题。一些村党员干部以自我为中心，公权私用、贪污腐败、胡作非为，大搞不正之风；一些村庄党群、干群关系紧张，村党组织缺乏足够的凝聚力和号召力等。

破解“空转村”难题，需要全面提升村党组织的组织领导能力、贯彻执行党的路线方针政策的能力、沟通协调能力、做群众工作的能力、行政效能、凝聚力等。总之，就是要着力提高村党组织的执行能力，执行能力提升不上来，空转的问题就不能从根本上得到解决。为此，必须重点抓好以下几个方面的工作：一要千方百计壮大村集体经济、增加集体收入，使村集体的腰包鼓起来，这样才能有钱办事，使各项工作的落实有财力支撑。二要通过实施大学生村官计划、机关干部农村发展计划、机关退休老同志农村发挥余热计划、优秀人才回乡创业计划等“输血计划”，为乡村政治运作最大限度地网罗优秀人才，保证村里的各项工作有人落实、落实到位。三要按照立党为公、执政为民的要求进一步提升村党组织的执行效能，打造廉洁、高效的村党组织领导班子。四要强化管理、狠抓落实，致力于研究解决影响执行的各种因素，突出对执行中各个环节的严格管理，使村里的党务、村务及各项社会事务的运转在可控的状态下有条不紊地展开。