西藏特殊财税政策在西藏产业发展中的效应分析

■陈爱东

一、西藏现有的特殊财税政策

自1994年起，我国开始全面实行分税制财政管理体制，西藏也于1994年起开始试行分税制。1994年3月1日，西藏自治区人民政府批转自治区财政厅《关于实行分税制财政管理体制的试行意见》（藏政发【1994】21号），由此西藏财政开始执行新的 “划分税种、核定收支、定额补助、分级包干”的预算管理体制。同年，中央召开第三次西藏工作座谈会，在确立中央对西藏实行分税制财政管理体制的同时，明确给予西藏特殊的“税制一致、适当变通、从轻从简、税收返还、财政补助”的财税政策，2011年中央第五次西藏工作会议决定在“十二五”期间对此特殊的政策继续延续。归纳起来，西藏特殊的财税政策主要体现在以下三个方面：

税收政策方面。目前西藏开征了增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税、城市维护建设税、土地增值税、耕地占用税、印花税、资源税、车辆购置税等11 个税种及教育费附加。2001年起，除关税和进口消费税、增值税外，西藏征收的其他各项税收全部留给西藏； 其他各税的具体管理办法也由自治区政府拟定，报国务院批准后实行，今后开征新的税种，按全国统一的税制执行，如需变通，应报国务院批准，西藏在内地所办企业，其所得税仍回西藏缴纳。

财政转移支付政策方面。为加快西藏发展，2001年中央召开第四次西藏工作座谈会，确定实行“核定基数、定额递增、专项扶持”的财政补贴政策，中央财政适当增加对西藏的定额补助，并逐年递增； 继续执行全国统一的转移支付、少数民族地区转移支付、专项转移支付办法；中央出台的重大调价措施对西藏造成的涨价影响，继续由国家财政给予补助。

总体而言，中央向西藏的补贴大体可分为三类：一是体制补助，即对地方在核定收入和支出基数的基础上，实行定额增长补助； 二是固定专项补助，即中央对地方经济建设和事业发展固定的项目补助；三是临时专项补助。中央出台重大政策对西藏财政造成重大影响的、西藏社会经济发展重大措施需要财政支持的、中央均给予了专项补助，并在补助政策上给予倾斜。目前中央财政除继续执行1996年以来的一般性财政转移支付制度外，从2000年起，另增加了民族地区转移支付制度的照顾。从西藏财政厅得到的资料：1952年中央给西藏的财政补助是1046.6 万元，到2010年，这一数字达到了近531 亿元，总计3019 亿元，年均增长22.4%。

二、财政政策在促进西藏产业发展中的正效应

（一）中央财政的转移支付政策促进了西藏产业体系的兴起

在中央特殊财政转移支付政策的支持下，西藏自治区政府通过积极的财政政策，充分发挥了财政政策在资源配置和产业结构调整中的作用，大力进行了基础设施建设，实现了西藏经济跨越式发展。据统计，1959－2010年，西藏全社会固定资产投资累计完成2751 亿元，年均增幅达到15%以上，其中1994－2010年，全社会固定资产投资累计2643 亿元，年均增幅达到20%以上。60年来，1952－2010年中央对西藏的财力补助达3000 亿元，年均增长22.4%。中央对西藏的直接投资超过1600 多亿元，在不同时期相继安排了43 项、62项、117 项、188 项等一大批关系西藏长远发展和人民生活的重大工程项目，相继建成了公路、铁路、机场、通信、能源等一批重点基础设施，对口援藏省市、中央国家机关及中央企业分6 批共支援西藏经济社会建设项目4393 个，总投资133 亿元。极大地改善了西藏的基础设施和人民生产生活条件；中央的财政直接投资，取得了巨大的支持效应：1951年西藏地区生产总值仅有1.29 亿元，2010年达到了507.46 亿元，按可比价格计算增长111.8 倍，年均增长8.3%。其中，自1994年以来，西藏地区生产总值连续18年达到两位数增长，年均增速达12%。“十一五” 期间(2006年－2010年)，西藏地区生产总值先后跨上300 亿元、400 亿元、500 亿元三大台阶。

（二）特色农业初步形成

西藏目前初步形成了藏西北牦牛和绒山羊产业带、以“一江两河”中部流域为主的禽蛋奶菜产业带和以藏东为主的林下资源产业带，农牧业区域化布局、专业化生产、集约化经营、特色化发展的态势开始呈现。西藏第一产业增加值由1959年的1.28 亿元增加为2010年的68.13 亿元，年均增长4.8%，粮食产量由1959年的18.29 万吨增加到2010年的92 万吨；粮食平均亩产量由1959年的91 公斤提高到2010年的357.4 公斤；年末牲畜存栏数由1959年的956 万头(只、匹)增加到2010年的2321 万头(只、匹)。

(三)产业结构得到优化，第三产业成为了特色主导产业

在西藏财政政策的支持下，西藏的产业结构不断优化，第三产业的主导产业地位得到了加强，第一产业的现代化水平得到提升，农牧民征收显著；第二产业实现了对重点产业群的培育，藏药、绿色食品加工及绿色饮料业等但构成了西藏的新型工业化体系；第三产业，尤其是旅游文化业发展迅速，成为了西藏最有特色和市场的绿色产业，并逐步形成了“三、二、一”的三次产业结构。

（四）税收优惠政策促进了产业的升级

西藏的节能环保税收政策以及鼓励企业进行产业高科技食品提升等优惠政策，推动了西藏经济增长方式的转变。仅2011年就为纳税人减负4.7 亿元，为增值税一般纳税人办理固定资产进项税额抵扣，充分发挥增值税转型改革的政策效应，全年抵扣进项税款2 亿多元，为加快经济发展方式转变、促进经济转型升级提供了税收政策支持和服务保障。

三、西藏财税政策存在的产业支持缺陷

(一)财政政策整体目标不明确

财政政策的一般目标旨在为经济发展和稳定增长服务，为公平分配和提高效率服务。财政政策是宏观调控的重要手段，也是履行政府职能的基本工具。首届诺奖得主丁伯根在其《经济与政策：原理与设计》一书中指出：政策目标的设定取决于政策目的，财政政策目的可分为直接目的和最终目的。因此，就促进西藏特色产业来说，西藏财政政策的目标必须服从西藏政府的产业发展战略和西藏建立“生态西藏、小康西藏、和谐西藏”的最终目标。笔者查阅了西藏自治区财政厅近年来的财政收支报告，尽管西藏财政在促进农业、改善民生等方面做了许多工作，但基础设施建设方面，投资巨大，财政政策比较散乱，中心不明确的问题也很突出，没有根据西藏自治区的产业发展战略，基于科学合理利用资源和保护生态的目的，与时俱进地规划出台系统性的财政支持政策。

（二）财政政策体系不健全

西藏现有的财政支持特色产业发展的政策体系，相对发达国家和我国其他地区而言，还非常零散，缺乏完整体系，支持手段缺乏创新，比较依赖于单纯的财政直接投资、财政补贴和税收优惠政策，对其他财政政策手段，没有充分发挥财政在价格、消费、投融资、人才、市场准入、政府采购、示范应用、财政贴息、政策性贷款以及国债项目等财政政策手段方面的作用。没有建立西藏统一的特色产业发展基金，没有建立长期、稳定的财政支持机制。

(三)财政支出的绩效还需要提高

西藏还没有建立财政支出的有效考核评价机制，财政支出资金存在比较严重的浪费现象，对此，笔者在西藏堆龙德庆县进行调查的时候，体会较大，堆龙德庆县做了许多特色产业发展的建设规划项目，真正最后产生效益的非常少，不少项目存在匆忙论证，管理不能到位，实施效果差。在植树造林、排污、节能设施购置等诸多方面，都存在重视投入，忽视结果的现象。

（四）对农业的支出政策取向需要改进、支出结构需要优化

财政支农的政策取向应是逐步提高农业经济自我发展的活力和竞争力，稳步推进传统农业向现代农业的发展，有步骤分阶段地推进农业现代化进程。尽管西藏政府非常重视对西藏农业的投入，2010年全区财政支农支出达到880974 万元，剔除不可比因素，同口径比 上年 增 加 153874 万 元，增 长21.16%，但是从支农政策取向看，还是体现不出普惠原则，从结构看，还不合理，对特色农业的支持力度不够。笔者统计了西藏的农业支出构成，仅粮食直补、农机购置补贴、良种补贴、牲畜出栏补贴等各项直接补贴224000 万元，占了近30%，差不多每个农牧民都受益1800 元，而对各个地区重要的特色农牧业基地的支持，却比较少，没有很好体现支持发展特色农业产业化的目的。不可否认，支持传统农牧业，可以普遍增加农牧民收入、稳定西藏的第一产业，但是西藏第一产业要真正实现现代化，提高农业的附加值，实现传统农业向现代农业的转变，必须大力推进农业产业，支持西藏各个地区因地制宜发展特色农业，建立产业群。如西藏日喀则地区的白朗县，财政重点支持特色蔬菜产业，形成了特色蔬菜产业链，农牧民人均直接增加收入数千元。

（五）财政转移支付制度没有体现扶持地方特色产业的目标

政府间财政转移支付制度是解决中央与地方财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡的矛盾、规范中央与地方财政关系的有效途径，中央对西藏的财政补助，主要为三类：体制补助，固定专项补助，临时专项补助。西藏大力发展特色优势产业是中央工作会议的精神，中央应该设立专门支持西藏特色产业的专项补助，但目前的转移支付制度没有以此作为专项补助目标。西藏自治区与县财政之间的转移支付制度也没有建立系统性的以优势特色产业业的发展为目标的专项补助制度，上级对下级的特色产业的补助，还是以申报项目为基础，随机性过大。

（六）财政支特色持产业发展基金的规模需要提高，投入方式需要丰富

2010年西藏财政直接用于特色产业发展基金的资金是5 亿元，尽管投资在逐步提高，但用于西藏特色优势产业比较多，都还处于起步或正在成长的阶段，急需要财政的大力扶持，加之西藏地域广阔，每个地区都要自己的特色优势产业，因此，相对西藏目前687 亿元的总财力，完全可以再提高特色产业发展基金的规模；在投入方式上，基本上依赖政府财政的单一投资，没有建立以贴息、担保、参股和风险投资为主的财政产业性资金投入机制； 在投资期限上，也没有长期规划性。

（七）用于农业抵抗风险方面的财政支出比较薄弱

西藏农业的发展受许多客观因素的制约，旱涝保收面积占播种面积比重仅为36%，机电灌溉面积占有效灌溉面积比重只有3.8%，在西藏牧区也经常出现缺水等现象。从西藏2010年财政支农明细情况看，用于防汛抗旱资金3212 万元、小型农田水利建设资金20772 万元，占西藏当年财政支农资金88 亿的比例非常低，不到3%，而西藏农牧渔业的发展，迫切要求政府增加小型农田水利建设等公共产品及服务，以提高旱涝保收面积占播种面积的比重。

（八）税收优惠形式单一、缺乏产业奖励的长期性

西藏目前的税收优惠政策，主要体现在所得税和营业税上，税收优惠侧重在所得税，这不仅体现在政策条款的数量上，更体现在享受优惠的税额上，这与西藏目前税收收入的税种来源结构不一致，西藏第一大税收是营业税，约12 亿元，占当年税收收入的45%。企业所得税税收优惠形式主要是通过税收减免、优惠税率等税额式直接优惠，而国际通行的投资抵免、加速折旧等往往被用来鼓励科技费用的投入的间接优惠政策基本上没有采用，极不利于鼓励企业做大做强。

在技术方面的税收优惠也存在很多的问题，优惠政策缺乏统筹和长远考虑，目标不明确、特色产业针对性不强，对不同产业处于不同发展周期没有与时俱进地给出不同的税收优惠政策，不利于促进人才资本投资、高附加值产业的研发投资和新兴产业投资等，一些非鼓励的产业照样能得到税收优惠，而西藏鼓励发展的产业却并不能获得额外的税收优惠。另外，规定纳税人可享受的众多税收优惠政策，都没有规定纳税人最低经营期限，这容易使部分纳税人在实际的税务筹划操作中，充分利用这方面无相关税法规定的漏洞来享受优惠政策。由于所得税税收优惠，主要是对有盈利企业，对没有应纳所得额的新成立企业和中小企业作用不大，这也不利于西藏特色产业的培育。

四、结语

西藏财政刚刚迎来了它60年的光荣历程，回顾西藏财政发展历史，可以说它经历了三个非常重要的阶段：一是1959年到1965年的供给型财政；二是1965年到2005年的建设型财政；三是2005年至今的公共型财政。西藏财政工作在中央财政的特殊关怀和大力支持下，在自治区党委、政府的正确领导下，一方面大力进行财政管理体制的转变，履行公共财政的基本职能，以民生为重，完成了“一要吃饭、二要建设、三要科学发展” 的三位一体的巨大转变，公共服务能力大幅提高，基本满足了西藏人民对公共服务及公共产品的需求并逐步使其均等化；另一方面，适应西藏跨越式发展和经济增长方式转变的要求，积极发挥财政政策对西藏经济增长的拉动作用，优化财政支出结构，促进西藏产业结构的优化调整，按照中央五次西藏会议的精神，推动各地区培育有西藏特色的优势产业和大力实施“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”的经济发展战略，较大提高了西藏的核心竞争力和自我发展能力。今后要建立西藏公共财政政策体系、扩大财政资金的使用效果、优化财政支出结构、完善税收优惠政策，进一步为建设团结、民主、富裕、文明、和谐的社会主义新西藏提供强有力的财力支撑，为西藏经济社会跨越式发展和长治久安作贡献。★