论“新两田制”相较于农村土地股份制模式的优越性

○杨红

（长江大学经济学院 湖北农村发展研究中心 湖北 荆州 434025）

党的十七届三中全会发布《关于推进农村改革发展若干问题的重大决定》，再次确认了土地承包经营权流转中不得改变土地集体所有的性质，并明确提出现有的土地承包关系保持稳定并长久不变。这一《决定》的提出，给出了当前农村土地改革的一个基本制度框架，任何超越这个框架的改革方案即便有其理论前瞻性，也缺乏现实层面的可操作性。

在不突破制度底线的情况下，为寻求更好的改革方案，全国各地均在尝试着进行不同形式的创新。其中，农村土地股份制作为最主要的一种创新模式，因在一些地区取得了良好的实施效果受到了较多关注。不过，这一模式却因其自身的局限性而存在不少弊端，难以在全国大范围推广。相比而言，朱振辉（2008）所提出的“新两田制”，因结合了两田制与农村土地股份制各自的优点，体现出更多的制度优越性。本文试图通过对这两种模式的介绍和比较，指出“新两田制”的优势所在。

一、“新两田制”的模式内涵及运作方式

1、“新两田制”的模式内涵

朱振辉（2008）、刘燕舞（2010）等人所提出的“新两田制”，就是将农民承包的土地调整为两部分，一部分为基本生活保障田，一部分为增加收入的发展田。“保障田”用于农民基本生活保障，长期稳定；“发展田”用于农业规模化经营、产业化发展或非农建设，以提高农民收入，具有较高灵活性。“保障田”由农户自主经营，“发展田”由承包的个体或经济合作组织经营。虽然从形式上看，它与1987年在山东省平度市出现的“两田制”有类似之处，但究其实质却大不相同。

旧的“两田制”将农户土地经营权分为“口粮田”和“责任田”两部分。“口粮田”按人口平均分配，以作为农民生存的需要，“责任田”按劳动力或竞标分配，以提高土地规模效率。地方政府推行“两田制”，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题，在具体执行过程中，经常成为地方政府和集体收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。“新两田制”则是将“发展田”按农村社区的实际人口多少进行配股分红，农户既可通过“保障田”保证其最低的基本生活，又借由“发展田”分享土地规模经营的收益，适应了当前生产力发展的需要和社会公平的建设。

2、“新两田制”的运作方式

“新两田制”较为适合在人均耕地面积超过0.8亩、农户兼业情况十分普遍的地区推广。该模式的实施需先进行土地整理，将农村土地归整后重新发包，与此同时进行确权、登记。先以户为单位，按每人0.8亩的标准，给每户分一块“保障田”，剩余的土地统一作为“发展田”，按人口多少配发股份，收益按股发放。保障田的收益则全归农户自己。

“保障田”一经发包后，要保持长期的稳定，不再作调整，做到真正意义上的“增人不增地，减人不减地”。之所以要以户为单位，按人均0.8亩的标准发包，一是考虑到以户为单位分配到的“保障田”地块相对完整，便于耕种，而且在这一地块上，农民可充分享受其承包经营权、收益权乃至继承权，这将更有利农民对土地的长期投资；二是考虑到按联合国粮农组织确定的满足人口基本消费的最低耕地供给量为人均耕地0.8亩，这一标准可保证农民的基本生存需要。当然，各地可根据实际情况对这一标准作相应调整。

“保障田”在保障土地承包使用权长期稳定的基础上，充分考虑承包者的生产、生活需要，允许其在一定条件下对“保障田”进行转包、出租、出让等形式的流转，并可通过土地抵押获取投资其他行业所需资金。一旦承包方举家向城市迁移，则可通过与村委会协商的方式，在获得一次性经济补偿的基础之上，将“保障田”交回给村委会处置。

对于“发展田”，则按“保障田”发包时的人口数平均分配，每人一股计算平均地亩数。之后每年一调整，按当年人口数去除“发展田”的总量，算出股数。“发展田”由村委会在召开村民大会或村民代表会议的基础上，通过公开竞标，对外发包。每年所得收益按股份进行分配，“发展田”要做到“增人增股，减人减股”，股份一年一核算，收益一年一分配。

“发展田”的流转只能以出让方式进行，且只能出让给村委会。村委会按当年股权收益的一定倍数确定合适的价格进行经济补偿。如果某农户全家从当地迁出，则可由此得到一笔一次性的补偿。

二、农村土地股份制的模式内涵、运作方式及其弊端

农村集体土地股份制，是一种将农民的土地承包经营权量化转化成股权，由农民专业合作社或股份制农业企业来对社区内土地进行统一的规划和开发利用，实现土地的规模经营，农民依股权从土地收益中按比例分红的一种土地经营模式。该模式最早于上世纪80年代末出现在广东珠三角地区的农村，以90年代初的广东南海市为代表，其后迅速向江苏、浙江等一些经济发达的地区扩散。

这一模式的最大亮点是将具有现代产权特征的股份制经营引入农村，使得农村土地的产权更为清晰、利益更为直接。其主要优势：一是强化了土地的承包经营权，解除了农民对土地的依附；二是有利于土地的规模经营和集约经营，促进农业产业化；三是促进了农村集体资产的监督管理；四是有利于促进农民增收。

正是由于以上优势，土地股份制在问世二十多年后仍受到众多学者的关注和探讨。但从这二十多年的实践情况分析，我们会发现施行土地股份制较成功的案例均集中在长三角、珠三角等一些经济发达地区的大城市郊区农村，在经济较落后，二、三产业发展水平较低的西部山区或边疆地区，还未见到此类成功的案例。这说明该模式的施行效果在很大程度上受限于地域条件和区域内的经济发展水平。

而以广东南海为例，除少数地方是将土地发包或进行农业规模经营外，其余很大一部分是将集体土地转为非农建设用地和建成仓库、店铺、厂房等物业出租。但随着国家对农用地转用的控制愈来愈严格，这条生财之路已缺乏继续拓展的空间。所以，农村土地股份制的实质其实是一种农村土地的再集体化过程，其之所以在东部沿海地区表现出较好的绩效，很大程度上是源于这些地方的土地级差地租的存在，并不具备在全国大范围推广的可能。

由此可以看出，农村土地股份制的弊端主要表现在以下方面：第一，实施的前提条件较为苛刻。首先，该模式要求农民对土地的依赖程度较低，其家庭收入很大部分来源于非土地经营型收入。其次，该区域的二、三产业发展程度较好，农民非农就业机会较多。再次，要有完善的农村土地价值评价机制以及较高的农民自愿参与度。第二，农村土地社会保障功能的退化，增加了农民的生存和发展风险。首先，该模式会使农村土地丧失其原有的社会保障功能，在目前农村社会保障体系不够健全的情况下，将加剧农民的生存风险，使其面临巨大的生存压力和发展困境。其次，以集体的土地经营管理替代农民的自我经营管理，可能会引发“委托—代理”风险。由于两者之间存在着目标函数的非一致性，集体经营者为追逐资产规模的快速扩张会忽视农民的股份分红收益，因此缺乏对资本使用绩效的评估与控制，致使其经营风险加剧。

三、“新两田制”较之农村土地股份制的优越性分析

“新两田制”模式的施行，对于当前的新农村建设以及实现农业现代化有着诸多好处。

1、可以实现土地的适度规模经营和集约经营，推动农业产业化进程

经过土地整理，“发展田”作为整齐划一的地块，经营更具规模效应，且通过承包大户或经济合作组织集中的经营运作，能更好地调整农业产业结构，走上农业产业化发展道路。而长期保持稳定的“保障田”，通过化零为整，将原先零碎的地块进行整理后发包给农户，更方便了农户耕种，提高了土地的生产效率，而且也有利于地块相邻的农户间联合起来搞集约规模经营。

2、有利于推动农村剩余劳动力向城市转移

农村剩余劳动力在向城市转移的过程中之所以困难重重，其一是受到当前严格的户籍制度的约束；其二就是农民的初始积累太少，财富起点太低，难以迈过在城市生存定居的门槛。而实施“新两田制”后，想向城市转移的农民可通过将“保障田”抵押、转让，或是将“发展田”的股份出让变现，得到一笔相对可观的资金，部分解决进城定居的困难。

3、有利于新农村建设的推进和农村公共基础设施建设

当前各地在新农村建设中为了改变环境脏、乱、差的现状，实现村容整洁的目标，都要对村庄建设进行统一的规划。但涉及到在条块分割严重的各家承包地上进行新村落和相关基础设施的建设，难度之大，几乎没有现实的操作可能。而若在“两田制”模式下进行，就可以通过在机动灵活的“发展田”上先行建设新村落的办法，绕开许多现实障碍。待新村落建设好，再将农民统一迁入新居集中居住，原有的住宅复垦后再补充到“发展田”中。这种做法，不仅有利新农村建设的推进，而且还会因统一规划和集中居住节省出不少的耕地，增加了“发展田”的规模。

除却上述优点，和农村土地股份制相比，“新两田制”的优越性还表现在：第一，具有更广泛的区域适应性。前述已讨论过，农村土地股份制模式比较适宜经济发达地区的城郊农村，而且实行的前提条件较苛刻，包括农户的收入来源主要不依赖于土地等。但“新两田制”实行的限制性条件——区域内农民人均耕地面积要超过0.8亩，是全国的绝大多数农村都能满足的，这使得它更具备了在全国范围内大面积推广的可能。第二，提供基本生活保障，更好地兼顾公平与效率。农村土地股份制模式会不可逆地使土地失去其原有的社会保障功能，制度的刚性让农民面临巨大的生存风险，不能承受类似2008年金融危机似的冲击。而“新两田制”模式中，刚性稳定的“保障田”可确保农民的基本生活所需，承担起公平与保障职能；柔性灵活“发展田”则承担了效率与发展职能，两者刚柔并济，进可攻、退可守，更符合我国农村土地改革的历史与现实需求。

（注：基金项目：2009年度湖北省社会科学基金项目《中国特色农业现代化道路的特色内涵与实施策略研究》[2010]095。）

[1]赵燕：试论我国农村土地股份制的完善[J].农业经济，2010（6）.

[2]朱振辉：“两田制”在化解三农问题中的现实作用[J].社会科学论坛，2009（8）.

[3]朱振辉：两田制是化解三农问题的有效途径[J].现代商业，2008（36）.

[4]刘愿：农民从土地股份制得到什么？——以南海农村股份经济为例[J].管理世界，2008（1）.

[5]刘燕舞：新两田制：为何及如何可能——基于4个村庄应对金融危机有效性的比较[J].湖南农业大学学报（社科版），2010（10）.