档案相关人权益保护机制的研究

禇亚玲

（湖北工业大学档案馆，湖北 武汉430068）

档案相关人是指档案在编撰形成、保存流转、服务利用以及处分销毁过程中涉及到的档案作者、内容关系人、所有人、保管人、使用人等，他们是在档案利用活动形成的法律关系中享受权利和承担义务的具体的法人和自然人。［1］在信息社会中，档案工作子系统与外部社会诸系统之间的交汇互动都离不开人的参与，而利用活动主体之间的社会关系无一不表现为权利与义务关系，而他们的权利参差交错，尤为复杂，各方的权利直抵对方的权利边界，使得其法律关系显得扑朔迷离，需要建立完整的档案相关人权益保护体系来有效规范档案利用活动参与各方的行为，依法保障档案活动参与各方的权利。

1 围绕档案的权益争端纷呈

档案在人类的社会实践活动中产生，通过档案活动主体需要的关系得从体现其价值。在信息时代，档案早已不是先前寡有人问津的内部信息留存，在社会生活中的地位举足轻重，成为新时期维护权益的基准和效益的增益器。随着人们维权意识增强，技术手段的日益进步，信息交流的便利和迅捷，使得个人权益受到侵害的可能性大增，从而加强了人们的自我保护意识，围绕档案的纠纷也越来越多。

被称为“全国档案行政诉讼第一案”的，是发生在1999年的湖南省芷江侗族自治县新店坪镇水上村二组诉湖南省芷江侗族自治县档案局一案中，案件缘由系被告因疑原告擅自涂改档案而通告该档案无效。

2001年2月8日，退休高级工程师陈先生因无锡市档案局不依法给予查阅档案而将对方告上法庭，陈先生由此成为江苏省具状起诉档案行政管理部门的第一人。2

与陈先生遭遇相似，郑州市民任俊杰因先后到规划局和城建档案馆（系独立事业法人，行政上由市规划局主管，业务上受市档案局指导）查询该局为咪表公司颁发的停车位规划许可证文号及相关材料，但均被二被告以种种理由拒绝。陈先生将郑州市城市规划局和郑州市城建档案馆告到了法院，要求法院判令被告限期向原告提供咪表停车位的规划文号及相关材料。

档案纠纷有时还会发生在单位实体与单位实体之间，不仅影响双方关系，延误生产，造成较大经济损失，甚至会造成潜在的政治损失。像豫西某兵工企业合资前的全部档案转交给合资企业后，以前的机密档案可能失控。［3］

人事档案本身内容并不属于劳动合同约定之范畴，但其纠纷往往与其他权益（如与单位住房、培训费纠纷、竞业禁止问题）等争执纠缠在一起，所以更多的档案纠纷发生在国有企业或事业单位与其员工之间。如2006年9月原沙市某厂职工赵某以入伍政审表丢失、出生时间被单位涂改致使其个人利益受损为由，将荆州市档案局告上法庭。［4］

档案活动参与者之间产生权益冲突，在很大程度上反映了我国档案实践中立法、行政管理等方面的暴露出来的各方档案权利严重不平等、权利与义务不对等、公民的权利常常要让位于档案开放主体的权利、档案部门享有的权利远远大于其应当履行的义务等问题，此外，由于档案管理活动涉及国家、私人档案所有者、档案保管单位、档案利益相关人等多种主体，这些主体的权益指向各不相同，不可避免地存在着冲突与矛盾。

2 交织错杂的档案权益

2.1 公共档案馆信息权与公民隐私权

档案信息公布与开发权、档案信息管理权、档案信息存档权和信息服务权等构成了公共档案馆信息权，这是档案机构在收集、保管、公布、利用档案中为履行法定职务而特有的权利。公共档案馆行使信息存档权、建档权和捕获权时会涉及到公民不愿意为他人所知悉的私人信息，这就与公民隐私权发生冲突。［5］譬如公共档案馆在行政机关移交档案中对涉及个人隐私权的档案信息处理不善，就会导致隐私信息的非法扩散。又譬如档案馆通过网站服务器收集个人资料时，“日志程序”会自动记录用户的IP地址、访问时间和访问的具体内容，利用COOKIE技术掌握用户的网上行为从而导致访客信息的非法获取。

2.2 私人所有权与国家监控权

档案属于孤本，有的甚至是价值连城的历史遗存。对于“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”，即档案所有权人享有物权，而物权的“排他性”不仅排除一般人的干涉，而且也“排除国家的干涉”。然而《中华人民共和国档案法》（下简称《档案法》）规定，作为国家档案行政管理部门可以“保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的”为依据，而“采取代为保管等确保档案完整和安全的措施”，甚至“收购或者征购”。这种强买强卖的行为必然造成档案所有权与国家档案行政管理部门管理权的冲突。

2.3 隐私权与知情权

《档案法》主要通过建立档案开放利用制度来保障公民知情权的实现。在档案开放利用过程中，隐私权与知情权的冲突表现为公职人员隐私权与公民知情权的冲突、公众人物隐私权与公民知情权冲突，以及普通公民间隐私权与知情权冲突。公职人员与公众人物都是自然人，都有保护个人生活秘密和私人空间的自身需求和争取安宁空间的权利，然而前者因为个人履历学历、品行、家庭与财产情况关系到社会公共事务，必须得到社会的有效监督，后者因其思想、价值取向、行为、地位等而变身为社会公共生活的一部分，必须满足公众合理兴趣的需要，这也是两者隐私权与公民知情权冲突原因之所在。当普通公民因为违法犯罪或其他行为损害社会公共生活时，社会公众依据知情权可以合理了解相关个人生活秘密和个人信息资料。此时，便形成了普通公民的个人隐私权与公民知情权之间的冲突。

2.4 定密权与知情权

“保密”和“公开”是一枚硬币的两个方面。保密制度除了维护国家利益与社会稳定外，在一定程度上防止他人篡改档案，对于保证档案信息安全、维护档案的可信度及权威性具有积极意义。但对定密权的滥用，就会导致大量的档案束之库房而不能有效利用；大量国家信息被定密后而不能解密，妨碍了信息的正常流动和获取，使公民的知情权无法得到满足。

另外在我国，人事材料一旦进入了人事档案，密级迅速提高，“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”（《干部档案工作条例》第三十一条规定）。随着社会的发展，这种制度使当事人无法了解人事档案信息，侵犯了公民知情权，也不利于当事人对人事档案的监督。

2.5 占有保管权与档案活动参与人的其他权利

为保障公共档案馆档案事业管理职能的实现，法律赋予其档案信息管理权以及政府信息公开权，特别是在档案查阅权的问题上，档案开放的随意性很大。因此档案部门对档案信息资源的垄断导致普通公民始终处于弱势地位，公民在档案开放中实际享有的权利，特别是利用权与档案开放主体权利相比，还存在着明显的差距。此外，我国没有专门的档案解密机构，在如何科学解密及开放程度上无法可依，档案利用者也无法据理力争，不可避免地产生了档案利用过程中的矛盾。

科技档案中的工程设计、产品设计图纸及其说明，地图、示意图等图形作品及说明，计算机软件建筑模型等，专门档案中的书稿档案、教学档案、艺术档案、会计档案等档案中有《著作权法》第3、4、5条所涉及的保护范围，各档案部门可根据《著作权法》的规定进行保护，档案中涉及许多职务行为，奉命撰写者没有著作人身权、发表权、修改权和保护作品完整权，甚至连署名权都没有。因为不同于公开发表的文献，所以在档案编研作品成果和衍生作品成果中，档案原作者的著作权容易受到侵犯。《档案法》第二十一条的规定，“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权”。如前述无锡陈先生诉讼案中，其查阅的文件系其本人起草，自认为应自然享有查阅权，但档案馆工作人员以文件未满30年保管期为由予以拒绝。

3 多元化档案相关人权益保障机制的构建

3.1 理念保障

档案事业的发展，与档案和档案事业管理法律化、制度化密切相关。新形势下发展档案事业，依法治档成为档案工作的原则和发展方向，依法治国方略在档案事业上的践行，体现在依法治档上。树立法治理念，是构建档案工作法治环境的基础和关键。要通过各种途径加强法制宣传，在提高公民档案维权意识的同时，也要教育档案管理人员树立权利意识，切实尊重其他档案活动参与者的主体权利。各级政府、各级档案行政管理部门、档案业务部门和广大人民群众都真正秉持法治理念，遵法懂法，才能使“法”的精神在档案活动中得以贯彻，依法行政，才能使公民在档案活动中权益的保障更为有效。档案的管理者要树立以人为本，以公民为主体的理念，加强法律意识，正确认识档案管理机构与公民之间的行政和民事兼具的法律关系，把公民视为权利主体，依法公正、平等地处理好与公民的关系，把管理行为纳入法制轨道。公民应当提高法律意识，发挥主观能动性，增强依法维权和自我保护能力，熟悉有关档案政策法规、相关理论和权益救济方式。

3.2 制度保障

3.2.1 立法保障 在档案立法过程中将各种利益诉求进行整合，将公共利益融入政策备选方案，促成符合民意的档案法的产生。1）明确档案活动参与者的权益和法律地位。因为档案活动中除档案工作者之外的其他参与者类型复杂，我国现行法律一直以来重管理轻利用，造成档案使用者法律地位的缺失，法律地位不明确直接影响法律适用的问题，当前急需通过立法来确立档案利用者的法律核心地位。2）遵循档案管理公共性的原则和要求，促使档案立法的规范理性与价值理性走向统一。我国档案事业的发展，责任在政府，立法是关键。因此，档案立法必须遵循公共性的原则和要求，以公共性作为其基本的价值取向和立足点来完善我国的《档案法》修订工作。如建立公共档案（即国有档案）用益物权制度，颁布档案利用规则、档案开放利用法令法规，甚至将档案开放利用纳入信息自由法，通过建立用益物权，实现国有档案信息资源的社会共享，解决其所有和利用之间的矛盾。3）用立法方式处理好个人隐私与公众知情权的矛盾。我国档案法律法规对隐私权都有或多或少的规定，但整体上还不够系统，缺乏实际操作性。因此在我国档案法制现代化的过程中，要考虑到隐私档案开放的例外情形，且设定须具体明确，程序也要严格，具有可执行性。还应对隐私档案开放的界限、对象、方式等予以指明，并规定有权决定开放的机构及其权限范围，规定隐私权遭受侵犯时的法律救济措施及赔偿制度，同时还要注意与其他法律法规的对接和融合。

3.2.2 行政保障 一方面，建立与法律对接的行政仲裁机制。通过建立合理的档案申诉层级来完善申诉制度，其前提，就是档案行政管理部门与业务部门应分开，在档案行政管理部门中设立档案争议仲裁委员会，明确委员会成员的组成，细化仲裁程序和仲裁效力、法律责任，以一种制度化的形式将档案活动参与者申诉渠道法治化、常规化，赋予公民在权利受到损害时首先在行政框架内解决矛盾。另一方面，引入听证制度。所谓听证指的是权力主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，给相对人提供发表意见、提出证据的机会，并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。在档案管理部门制定或出台与档案活动其他参与方权益相关的规章制度或重大改革举措或重大具体管理行为时引入听证制度，有助于实现档案管理的民主法治化，保障档案相关人的合法权益，尊重公民的权利，避免事后矛盾的纠缠、积聚，提高管理行为的可接受性程度。

3.2.3 专业技术保障 首先是建立具备良好职业道德和过硬思想政治素质的专业化档案队伍，一方面由于档案管理人员防范意识强，遵守规章制度严格，也就避免了工作失误导致包括公民隐私权在内的权益受到影响，这是做好档案管理、保护隐私的基础。另一方面，档案工作者由于有强烈的服务意识，以满足公民档案利用需求为己任，对很好地处理与其他档案活动参与者的关系具有积极意义。其次，档案机构应履行“告知”义务，如在档案馆查阅场所、网站主页的显著位置明示个人权益保护的声明来维护权利人的权益。第三，实施技术保护。档案的电子化是保护有关机密和个人隐私的有效办法，对个人隐私档案，必要时要施行数字加密，还可以在不损害档案原件的前提下，对档案中有关人名、人像、数字等进行技术消隐处理，既不影响档案的利用，又保守了法定秘密。此外，严格审查利用者身份，约束利用者的利用范围和程度，对访问者设置权限控制，防止越权使用。

3.3 其他保障

3.3.1 档案机构内部治理 完善档案内部管理体制和运行机制，坚持以人为本，实施依法治档，充分保障档案活动参与者的合法权益。通过网站主页、馆内张贴规章制度的方式满足公众的知情权；通过馆长信箱、值班馆长制度满足档案利用者的话语权和参与权。畅通档案利用者的投诉渠道，使其合法权益遭到侵犯后，在行政体制内即能获取救济的机会。

3.3.2 契约订立 在档案保存流转、服务利用中档案活动相关人形成的关系，包括规定档案所有权、著作权的归属问题，应以契约的形式明确下来。这些契约可以是“档案移交协议书”、“私人档案赠与合同”、“档案保管合同”，也可以是“档案查阅事项同意书”等。契约式的档案合作服务关系，具有的权利有据可依，应尽的义务也有案可查，保障了档案工作的严肃性，体现了档案活动参与各方的平等关系。因此契约在通过平等协商制度发挥协调档案活动关系、维护档案活动参与各方权益的作用方面有很大的作为空间。

［1］张世林.论档案利用活动中的法律关系主体及其权利义务的实现［J］.山西档案，2009（3）：40－42.

［2］尤 乙.透视一起档案行政诉讼案［J］.上海档案，2002（2）：12－13.

［3］胡绍华.改制企业“档案纠纷”要有说法［J］.中国档案，1996（11）：24－25.

［4］杨爱华.湖北省第一期档案行政诉讼案尘埃落定.湖北档案，2008（Z1）：20.

［5］盛 玉.公共档案馆信息权力与公民隐私权的冲突与平衡 ［J］.山西档案，2009（5）：40－41.