基层检察机关案件管理工作实证研究

北京检察机关案件管理工作实证研究课题组

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

基层检察机关案件管理工作实证研究

北京检察机关案件管理工作实证研究课题组

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

实践中，基层检察机关案件管理工作的范围、内容、方式等不尽统一，存在着规范化、系统化、信息化水平不高，法律监督职能弱化，决策参考性作用未充分发挥等不足。基层检察院案件管理新模式的构建应转变观念，建立健全案件管理平台的运行机制，加强案件管理平台的队伍建设和管理，注重基层检察院案件管理与上级检察院的衔接。

基层检察机关;案件管理;模式

自2003年最高人民检察院下发《关于加强案件管理的规定》之后，检察机关案件管理工作机制改革被提上日程。时至今日，实践中各地检察机关关于案件集中统一管理的范围、内容、方式等仍不尽统一。本文尝试对这一问题进行研究，并力图构建符合实际的案件管理模式，为进一步促进检察改革服务，更好地发挥检察机关法律监督职能。

一、基层检察机关案件管理工作现状

从内容上看，目前，基层检察院案件管理工作除了收案、分案外，往往还需要定期完成案件数据统计、办案情况综合分析以及案件专报等材料。具体而言，一是办案情况统计，内容包括案件的基本情况、案件的主要类型、案件办理的流向及办理情况等。二是办案情况综合分析，主要是对办案过程中发现的某一新型案件的特点、相关法律及司法解释的理解、法律法规适用过程中遇到的困难与障碍等法律适用问题，以及案件所反映出来的社会问题进行分析。三是重大案件督办及重大典型案件专报，主要是对上级机关挂牌督办的重大案件，在受理、批捕以及提起公诉等诉讼环节作出决定时都及时上报上级机关;对社会影响大、人民群众关注的重点典型案件撰写案件专报直报上级相关部门。四是办案工作考核，对案件办理质量进行考核。

从模式上看，主要有以下几种:

第一种为处室分别独立主管模式。此种模式是各自为战式的传统案件管理模式，其主要特征是以各执法办案部门为主体，侦监、公诉、反贪、反渎、民行、监所等业务部门分别采集案件信息，各处室都有专职或兼职内勤，统计本部门数据后汇总至院办公室，形成检察院整体数据后上报上级检察机关。此种模式是2003年全国检察机关开始逐步探索案件集中管理之前普遍采用的案件管理模式，在高检院至今尚未明确要求对案件实施集中管理的情况下，全国大多基层检察院仍旧遵循旧历、维持着这种案件管理模式。其优势在于各部门对本处室情形比较了解，能够快速、准确地上报案件统计数据或相关材料，其劣势在于各部门各自为政、各管一段，没有一个部门全面了解、掌握案件的整体情况，对办案的全过程缺乏有效监督。

第二种为相同业务部门大内勤统一管理模式。此种模式是为适应当前案件数量增加、执法办案部门分设处室的现状而产生的，很多基层检察院公诉、反贪、侦监等业务部门均设置了二个以上的处室，各处室不再保留内勤设置，而是在处室之外统一设立“大内勤”角色，统一负责案件收送、统一案件数据信息分析、统一赃证物管理以及其他事务性工作，此种模式中“大内勤”的设置实际上可视为“小型的案件管理处”，被基层检察院作为推行案件集中管理前的探索与尝试之举，旨在摸索、积累经验。

第三种为专门案件管理机构模式。专门案管机构在具体设置上又可分为以下两种模式:一是建立专门的独立的案件管理中心，主要履行案件流程管理、案件信息管理、案件质量管理，同时在检察业务软件中增设案件管理中心模块，实施信息化管理，以河南省郑州市人民检察院、江苏省人民检察院和北京市海淀区人民检察院为代表。二是案件管理中心与检委会办公室等机构合署办公，直接对检察长和检委会负责，双轨并行，既分工负责，又密切配合，最大限度地优化案件质量监督管理资源，以北京市人民检察院第二分院、广州市人民检察院和南京市的部分人民检察院，以及四川省乐山市人民检察院为代表。

二、基层检察机关案件管理工作中存在的问题

(一)案件管理工作规范化、系统化和信息化水平不高

一是规范化程度有待进一步提高。目前的探索地域性较强，缺乏全系统统一的规范，尤其是专门案件管理工作部门的设置在法律上还没有依据，导致在案件管理的组织建设方面，其定位、职责、功能都相对混乱。比如有的检察院把案件告知、律师接待等工作放在了案件管理工作部门，有的检察院因为人员等问题，仅仅把案件收发、移送等工作放在案件管理工作部门。

二是系统化程度有待进一步加强。(1)未能正确处理好案件管理工作机制创新与已有案件管理机制的关系。实践中有些探索有意无意忽略了对现有机制积极性一面的关注，陷入全面否定现实和片面求新求奇的误区。(2)未处理好案件管理工作模式改革中案件管理工作部门与具体办案部门的关系。具体办案部门以办案秩序为工作核心，案件管理工作部门以监督管理案件质量为工作核心。两者的关系是相互配合、相互制约。案件管理工作部门不是办案机构，但实践中有的案件管理部门的职责界定越位到办案第一线，或多或少地代行了业务部门的办案管理职能［1］。(3)未能处理好案件管理模式改革与队伍建设的关系。实践中，多数地方都致力于建立和运行新的办案管理机制，而忽略了同步适当地进行检察官队伍管理机制的改革，忽略了通过队伍建设来支持和促进对案件管理新模式、新机制高效运行的探索。(4)未能处理好案件管理模式改革与其他业务改革的关系。有些地方在案件管理模式的探索上忽略了与内设机构和检察职能的调整、领导体制和干部管理机制改革、装备建设与经费保障机制变化改革等措施的协同推进。

三是信息化程度有待进一步提高。案件管理模式的现代化主要表现为实现网上办公、办案，以数据化的形式实现案件的流转，并实现加强对案件进行监督的目的［2］。但目前在全国尚没有统一的关于案件管理的系统软件。各地检察院的探索都需自己聘请相关专业人员进行相关系统软件的开发。由于各自分别开发案件管理系统软件，不仅造成资源浪费，而且缺乏统一性，不利于相互协调，甚至与检察系统现在运行的案件统计软件出现不兼容的情况。以北京市为例，案件管理没有真正统一的案件信息管理平台，最高人民检察院和北京市人民检察院两套办案系统在案件集中管理中发挥着不同的作用，最高人民检察院办案系统侧重于管理，服务办案功能不足;北京市人民检察院办案系统二者兼顾，但操作平台由各部门分别管理，且与高检办案系统信息不能完全兼容，不能独立运用于案件管理工作。因此，当前的案件管理必须同时使用两套办案系统。一方面，大量案件信息需要重复录入，对工作质量和效率产生的影响较大。另一方面，办案系统统计功能的不足也影响了工作效率。①参见杜琳著《海淀院开展案件集中管理的主要做法》，载北京市人民检察院法律政策研究室编《调研与交流》(第13期)(内部资料)。

(二)案件管理工作的法律监督职能弱化

一是对外部法律监督存在空白。实践中，有关案件管理模式的探索几乎全部定位为检察系统内部的工作管理机制，对于诉讼监督内容几乎未涉及，目前的诉讼监督仍由侦查监督、公诉等部门各自负责对公安机关移送审查逮捕和移送审查起诉的案件进行。由于受不同诉讼阶段考核指标的影响等，各自为战的诉讼监督做法常常导致对同一事项重复监督等情况，影响了诉讼监督的严肃性。相比之下，案件管理贯彻整个诉讼流程。如何让两者结合起来，充分发挥诉讼监督一盘棋的功效值得研究。二是大多数基层检察院采用的仍是举报中心受理线索分流到业务部门的流程，线索处理的情况只是反馈给举报中心，案件管理工作部门仅仅是对举报线索的流向、处理情况被动了解，不能掌握全面情况，无法开展主动的法律监督工作。

(三)案件管理工作的决策参考性作用未充分发挥

案件管理模式改革的目标之一就是为领导提供有价值的决策参考，通过报表生成、整合统计分析和案件质量考核，形成了闭合式信息决策、执行、反馈机制，以有效提升整体工作合力［3］。而目前有关上述三方面工作均存在一定的问题:就报表生成而言，如前所述，由于缺乏统一的数据转换系统，导致不同数据库之间无法做到无缝链接从而无法使检察办案辅助系统实现统计和报表功能。就整合统计分析而言，存在办公室统计工作和案件管理工作部门的协调和衔接的问题:(1)数据统计的期间问题。按照高检院关于统计工作的相关规定，目前统计工作的案件数据统计与报送的口径是每月的26日至次月的25日，而案件管理中心案件数据的统计时间口径目前没有明确的规定，需要研究是否以及如何统一。(2)数据统计的标准问题，以移送其他检察院又退回案件性质的界定为例，在实际的检察工作中，会发生移送其他检察院的案件被退回的情况。按照高检院关于统计工作的相关规定，这类案件在统计上必须要作为新的案件的受理，但实践中却并非如此，诸如此类的问题有必要进行统一解决。就案件质量考核而言，没有建立全面考评案件质量的工作程序并配备人员，实践中往往存在多头管理的情况，案件流程管理、质量管理、数据统计等分属不同部门，从而导致有关质量管理工作分散、标准不一，案件管理工作异化成依靠现在软件进行录入和核查的程序性管理工作。

三、原因分析

(一)管理队伍综合素质原因

案件管理工作的内容包括对案件集中、统一管理，对检察业务工作进行检查、考评，监督、引导检察人员规范执法办案等，需要配备充足的、高素质的、熟悉计算机操作技能的检察人员，这些人既要熟知办公工作流程，还要熟知检察工作，更要具备全面的数据综合分析能力，如此才能保证案件管理中心的有效运转，保障其应有职能得到充分发挥。但从目前看，案件管理工作部门普遍缺乏具有丰富检察工作经验的检察人员，从而制约了改革效果的发挥。

(二)案件管理工作机制体制原因

一是受传统线性案件管理工作体制的影响。传统案件管理模式是从检察委员会或检察长到承办人的线性、垂直管理模式，基本特征是各办案业务部门以自我管理为主，即检察委员会——检察长——分管检察长——部门负责人——承办人。这种管理模式，一是管理层次多，指挥链条长;二是缺乏统一机构对案件进行不间断管理;三是监督缺位，办案主体与监督主体相互混淆，业务部门对案件自我管理，难以及时发现和解决问题。虽然各地有关案件管理模式改革探索纷纷开展，但是由于其涉及检察内部部门之间权力的配置，有的还涉及机构的整合与撤销等，所以还需要相关部门的审批。实践中，思想认识有待深化，个别部门接受管理的意识不强，仍停留在原来部门自我管理、封闭管理的惯性思维，对案件监督管理工作的理解、支持、配合不够，从而导致工作落实有待强化，推进工作的力度还不够大，步子还没有完全迈开，还没有突破旧的机制束缚，新模式中往往还较大程度地保留原有模式的一些做法，从而使得改革效果受到影响。二是案件管理工作机制缺乏。案件管理工作的主要任务包括身份认证、实时监控、临界预警、汇总归档、信息整合、跟踪指导、督导督查、呈报反馈、审查移转及绩效考评等等。根据系统论，需要构建包括案件流程监控机制、案件质量绩效考评机制、案件信息整合反馈机制等一系列制度在内的管理机制。但从目前看，机制创新尤其是体现地域特色、紧密结合业务的机制创新有待进一步加强。三是技术固有缺陷的制约。现在案件管理工作虽然借助于网络对案件进行同步管理，但也主要是从程序上进行监督，对实体部分监督则力不从心。具体而言，对于检察人员超时办案，线索积压等程序问题，能够及时发现和纠正，而对于事实认定，证据运用等实体问题从网上很难发现，实体监督缺乏及时高效的实现途径。

四、基层检察院案件管理新模式的构建

(一)转变观念，构建案件管理新平台

观念的更新是制度变革的先导，也是确保新型案件质量管理模式得以有效运行的必要前提。要对案件质量管理模式进行调整和完善，就必须与时俱进，不断转变不适应新的形势要求的观念，树立现代案件管理理念。一是转变行政化管理思维为司法化管理思维。我国检察机关属于司法机关，这是由宪法和法律规定的检察机关的性质和职能决定的。这就要求包括案件质量管理在内的整个检察管理体制应为检察机关行使司法权服务。只有立足于检察机关的司法属性依循司法理念进行渐进式探寻才能推进改革向前发展。其中典型的表现就是要从案件自我管理、自我评价向第三方评价的转变以及从封闭型管理向开放型管理转变，即使案件管理从程序运作上走向制度化、透明化。①参见2005年吉林省人民检察院完成的最高人民检察院年度课题《案件管理改革问题研究》的成果《构建案件质量管理新机制研究》(内部资料)。二是转变部门利益化思维为系统化利益思维。在以往的案件管理模式中，往往是业务部门分散管理，信息渠道不畅，再加上各自注重本部门本位工作考核目标的实现，业务部门之间缺乏衔接，时常出现单个部门成绩突出，而整体工作效果不理想的情况。这就要求我们运用系统化的管理思维，实现办案资源的有机整合和优化配置，最终实现部门利益与整体利益的最大化。三是转变单纯重视实体或程序的管理思维为程序实体并重管理的管理思维，只有这样，才能真正提高案件质量。

在上述观念下构建的案件管理新平台至少包括两方面内容:一是在程序上、宏观上对案件办理信息进行严格统一的管理，它的基础是检察业务统计工作，对检察机关办理的所有案件(业务)数据进行全面、不间断的采集汇总，加以综合分析，从而客观反映出检察机关办案的状况。二是在实体上、微观上对办案实现全过程的系统考核和跟踪指导，它的基础是在检察机关内部将原有的监督检查权利进行有效率的配置，统筹案件管理的人财物。

(二)建立健全案件管理平台的运行机制

建立健全案件管理的规范化工作机制，针对案件管理工作的综合性、服务业务建设、数据量大、繁杂、时效性强等特点，通过完善规章制度、明确岗位职责、细化工作要求，加强规范化建设和精细化管理，形成工作程序流程化，办公管理自动化，制度运作无缝化的管理模式，强化案件管理、协调、服务机制，推进管理工作的规范化、系统化、信息化。一是构建案件程序管理机制。案件统一归口管理，包括统一受理、登记、分流案件，统一对外移送案件材料，严把案件入口关、分流关、程序关等，改变案件管理一直沿袭的部门分散、条块管理的粗放式管理模式，建立起执法办案集约式管理模式。二是构建办案流程监控机制。案件管理部门负责对每一起案件从立案或受理到结案直至判决的整个过程中实行跟踪、预警、催办和监控，建立预警机制，对各类办案数据设定预警标准，达到预警标准则及时预警，启动调查研究程序，把执法办案的内部监督放在事前和事中，并督促办案部门在法定时限内尽快审结案件。三是构建案件质量监督机制。以案件质量和效率为前提对案件承办人的行为、办案结果、办案效果实施考核和评价，包括考核评估的标准、内容和范围方法及案件质量的等级等。其中可将诉讼监督等作为考核评估的内容之一。四是构建信息整合反馈机制。全面掌握进入检察环节案件的各项数据及情况，负责每月将全院数据进行汇总、分析、整理，及时发现存在的普遍问题，分析原因，就存在的问题提出整改意见并报领导审阅。

(三)加强案件管理平台的队伍建设和管理

把政治素养高、业务素质强的检察人员配备到案件管理工作部门，并不断加强教育、培训，提高检察人员整体素质。按照案件管理工作的具体内容和条块进一步细化和配备工作人员，根据管理工作所处的具体层次对案件管理平台的人员实现分级制度，比如将负责常规事务管理、统计调查研究以及日常事务性工作的工作人员分开，有效整合人力资源，以保障案管中心各项职能得以充分履行。这不仅是检察队伍建设的基本要求，也是提高案件质量，保障检察职能充分发挥的根本保证。

(四)注重基层检察院案件管理与上级检察院的衔接

为了推动检察机关各项业务工作科学发展，有针对性地强化领导和指导，有必要在检察机关上下级之间建立基于案件管理平台的检察业务运行定期分析汇报机制，内容可包括对各级检察机关一定时期贯彻落实中央及各级党委的决策部署、服务经济社会发展大局的把握情况，对贯彻落实高检院及上级检察院的工作安排的执行情况，对一定时期办案情况进行定性定量的分析判断等。建立统计运行分析，可强化上级检察机关对基层检察机关的业务指导，更充分地发挥基层检察机关案件管理新模式的作用。

［1］尹吉．检察机关案件管理研究［J］．人民检察，2009，(18)．

［2］劳伟刚，张磊．检察机关案件管理机制研究［J］．吉林公安高等专科学校学报，2010，(3)．

［3］单民．检察机关案件管理探讨［J］．人民检察，2009，(18)．

Empirical Study on Case Management of Basic Procuratorial Organs

Research Group of Case Management Empirical Study of Beijing Procuratorial Organs
(People’s Procuratorate of Chaoyang District，Beijing China 100025)

In practice，basic procuratorial organs vary in the scope，content and methods of their case management．Problems remain in the aspects such as the low level of standardization，systematization，and informatization，the weak function in legal supervision，the insufficient display of the exemplification role，etc．Hence，the basic procuratorial organs should in their case management constitute new models with new concepts，set up a sound regulating mechanism，enhance troop construction and management，and value the linkage of procuratorial organs at different levels．

Basic procuratorial organ;Case management;Model

D926．3

A

1008－2433(2012)01－0096－04

2011－11－20

北京检察机关案件管理工作实证研究课题组。课题组成员有:张朝霞，北京市朝阳区人民检察院副检察长;马迪，北京市朝阳区人民检察院案件管理中心主任;齐迹，北京市朝阳区人民检察院办公室副主任;谢财能，北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室助理检察员;康智慧，北京市朝阳区人民检察院公诉二处助理检察员。