环境行政执法的障碍及其完善

侯继虎

(淮阴工学院人文学院，江苏淮安223003)

环境污染与生态破坏是一个让人无法回避的沉重话题。中国自进入20世纪80年代以来，环境立法可谓走上了一条“快车道”，然而具有讽刺意味的是，就在中国环境立法空前繁荣的背后，各种环境问题确在进一步加剧。环境行政执法中存在的各种有法不依、执法不严、违法不究的现象是造成这种恶果的主要祸首。鉴于环境行政执法的重要性，深入分析造成执法障碍的各种不利因素显得尤为重要。也为促进环境行政执法的建议提供了依据。

一、环境行政执法的地位

首先，合理开发利用和保护环境资源是实施可持续发展的关键，环境资源法是合理开发利用和保护环境资源的有力工具。因此，环境资源法全面有效的实施是搞好环境保护走可持续发展道路的重要保障。它将为环境保护和可持续发展提供一个良好的自然生态环境、生活环境、工作环境和法治环境。

法律的生命在于使已制定的法律规范在生活中得到实现，把观念形态存在的法律规范变成现实的秩序。而执法是法律实施的重要组成部分。在环境资源法治建设中，环境行政立法是前提和基础，它主要解决环境保护和可持续发展“有法可依”的问题。环境行政司法是解决环境行政争议和环境民事纠纷的手段;而环境行政执法处于承上启下的中间环节，是环境立法的实现和环境司法的前提，在环境行政管理中起着举足轻重的作用。

其次，我国宪法规定，国家行政机关是国家权力机关的执行机关。国家权力机关制定的法律和其他规范性法律文件主要通过国家行政机关的日常职务活动来贯彻实施。公共行政学的创始人威尔逊认为，行政执行就是“行动中的政府”。执法是政府的一项重要职能及实现其职能的最重要的手段。执法在分配社会资源、维护社会秩序、保障公民权利、推动社会进步方面起着重要作用。因此，环境行政执法工作的好坏，直接关系到我国环境法治建设的全局。

另外，从当今各国的情况来看，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法。比如:许多发展中国家普遍存在的突出问题是，环境法常给人一种“软法”的印象，已经制定的环境法得不到全面有效的实施，特别是政府行政部门的执法效率低，近年来纷纷采取一系列措施加强环境法的实施。在美、日、欧盟等工业发达的成员国，同样把重点放在提高执法能力，强化环境执法方面。与发展中国家强化环境执法的一个重要方面是突出对重点污染源的控制不同，这些国家加强环境执法的一个重要方面是建立健全的环境保护管理制度、依法行政管理制度。从国际上看，十多年前，国际社会重视的是制定或签署国际环境条约，而近些年来，在国际环境外交和国际环境会议中谈论的更多的是条约的履行问题。

二、导致环境行政执法障碍的成因分析

(一)环境“行政主体”利益机制的冲突问题

我国的“行政主体”理论是为适应行政诉讼的需要从西方国家移植而来的。原有的行政主体理论强调行政组织的统一和协调，各个行政机关构成的行政组织系统应该统一在行政主体之下，以行政主体的名义进行活动，而我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性。在我国，行政机关存在的目的是为了服务于国家这个特定的主体，不是为了自身的利益，不是自足的主体，因而不具备行政主体资格。在此笔者无意介入该理论的争议，但笔者认为对行政机关独立主体地位的认同，在环境管理的实践中至少存在以下弊端:

其一，忽视了环境行政管理内在的统一协调。现代行政事务由不同的行政机关承担，为防止政出多门，减少管理成本保持管理的高效，必须统一协调。按我国现行环境管理体制，统管部门和协管部门都是独立的环境保护行政主体。这么多的环境行政主体，他们的意志和利益不同，有时甚至出现冲突，难以统一在一个目标之下充分发挥执法的“协同效应”。

其二，忽视了中央和地方政府，特别是各级政府和其所属部门之间的利益张力。在我国，地方各级人民政府既是中央在地方的代表，同时又是地方利益的代言人。地方政府的双重身份，使得中央对地方的控制弱化。因而当其代表的两种利益发生冲突时，其结果是国家的利益会得不到保障。特别是在环境案件的处理过程中，各级人民政府和其所属的环境保护行政主管部门之间的利益冲突就更为明显。政府要发展经济就要对当地的企业进行保护，当企业实施污染或破坏环境的行为时，环境保护主管部门既要维护法律的尊严、严格执法、依法行政，同时因受制于同级政府的领导，又要维护政府的利益，因而出现执法障碍。

其三，忽视了利益矛盾和利益驱动的后果。独立的“主体地位”使得政府行政组织及其政府人员的“经济人”特征凸显，客观上造成了政府行政组织忽视社会与公众的利益，过分追求自身利益和部门利益的后果。尤其是当权力失去有效制约的时候，以权力为资本，以谋利为目的，以“设租”、“寻租”为特征的腐败就会滋生和蔓延，从而给政府行政带来障碍。表现在立法上，为了抓住立法这个“扩权争利”的最好机会，有的地方政府和行业主管部门在起草和制定法规规章时，不适当地强调本部门的权力和利益，同时则尽可能地避免或减轻本部门应承担的职责和义务。在执法中执法主体如果将权力这种资源作为获取利益的手段时，执法就会被严重扭曲。

(二)我国环境与资源立法存在的问题

(1)目前我国已基本上建立了环境法规体系，环境管理中“无法可依”的局面大为改观，但仍存在立法空白，如有毒化学品、放射性物品、自然资源和生态环境保护方面立法还有欠缺。(2)立法上采取的“宜粗不宜细”的原则，导致在环境与自然资源立法中对法律条文的规定过于原则和抽象，不易操作、不易保护公民的合法权益。(3)由于我国环境资源立法过分依赖行政机关，受部门立法与部门利益驱动的影响，导致法律、法规、规章之间不够协调，甚至相互冲突。(4)立法时将生态效应方面本应为一体的“环境”与“资源”人为地割裂开来。其结果出现理论上“自然科学的合理性(自然规律)”让位于实践上“现实存在的合理性(行政分割)”的局面。这是导致执法失效的一个重要原因。

(三)环境行政执法体制存在的问题

(1)缺乏一个法律地位较高的、负责实施统一管理的主管机构。(2)机构的设立与权力的配置缺乏科学思想的指导。表现为，突出“分散管理”，缺乏“系统管理”。从根本上忽视了环境资源的公共属性及生态属性。管理机构的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构，权力的配置只重视政府与政府部门的“条块调配”而较少从生态区域管理的特征出发。(3)权力配置不合理，缺乏权力间的沟通与协调，出现“越位”、“错位”、“缺位”现象。比如，对造成环境严重污染企业的“限期治理”应当是环保部门应有的职责，政府却越权代为行使。其次，我国环境噪声污染防治法将防治生活环境污染的职能赋予公安部门亦属授权错位。再则法律对政府权力的规定因缺乏权力行使的手段和程序，导致权力缺位，出现环境管理“真空”。

(四)缺乏对管理机构不履行法定职责责任追究和公众对执法监督的规定

委之以任，授之以权当纠之以责，这是不言自明的道理。权力的运用缺乏有效的制约，势必会影响权力体系功能的有效发挥。然而我国现行环境保护基本法只在第45条中对监督管理人员不履行法定职责的行为应承担的责任作了规定。至于公众对执法的监督由于制度上的缺陷，使得监督游离于形式而难以产生实效。作为与环境行政执法具有最重要利害关系的相对人不能有效参与执法监督，这是导致“执法异化”的重要原因。

(五)执法能力和执法观念的缺失

“徒法不足以自行”。说到底政府权力是由公务员来行使的。因此行政执法质量的高低决定于组成政府行政机关工作人员质量的高低。所以造就一支高素质的环境执法队伍对提高执法效能非常重要。其次，先进的法律制度与落后的法律观念的冲突也是导致环境法付诸实施举步维艰的一个重要原因。法律制度毕竟只是一种字面上的东西，其能否在社会中得到贯彻实施，变为一种现实的社会关系，这需要一系列政治的、经济的、文化的条件，尤其需要相应的法律观念的配合。现实中一些领导干部及执法人员由于环境法律意识淡薄，在利益的取舍上常常会以牺牲环境效益作为权衡利益的最终选择。其恶果是未享致富之利而先受环境破坏之苦。加之国人环境意识、环境法制观念普遍不高，不了解自己的环境权利和环境义务，因而不能有效遵守环境法，并积极投身于环境保护。

三、促进环境执法的初步建议

(一)关于立法

首先不断完善现有的法律，弥补立法空白。其次应体现立法的科学性。立法者应把自己看做一个“自然科学家”，应尊重和体现生态规律，坚持可持续发展的理念，因时因地因事制宜，确保所立之法为“良法”。再则，编制立法规划，保证立法的合法性及协调性。最后应突出单行法规的适用性。单行法规在环境法体系中数量最多，占有重要的地位就是因为它是针对特定的保护对象而进行专门调整的立法。因而成为进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。

(二)关于管理体制

环境管理体制是环境管理机关有效运作的组织保证，它负载着所有环境行政的推进。一个按照科学管理规律建构起来的体制必定会发挥出更大的组织功效，进而有效地推进其目标的实现。所以应当加强对环境管理体制的立法研究，借鉴世界上比较发达国家的经验，适时制定一部综合性的环境管理体制立法(《环境行政组织法》)，以有力推动环境行政执法。

(三)强化公众对环境行政的执法监督

有学者认为“以权利制约权力”的模式虽然对保障和督促依法行政发挥了重要作用，但仍有一定的局限:因为这只能是在行政活动外部，在行政活动的事前和事后发挥作用。实现依法行政的最佳状态是行政机关的行政活动过程是依法进行的，尽可能不发生或极少发生违法行政现象。另有学者认为在环境保护中“过程参与”是公众参与环保的关键，是监督性参与。这两者都说明了在行政行为的过程中“权利制约权力”的重要性。这一点在环境保护中尤显重要的是:从行政行为产生的后果上看“防患于未然”远远胜过“治理于已然”。由于我国的环境保护属于“政府主导型”模式，公众参与不仅层次比较低而且属于末端参与。因此应当从实体上和程序上建立一个切实可行的“公众参与监督机制”。

(四)加强环境教育，提高环境法律意识

《中国21世纪议程》明确指出:“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。“但我们应当看到公众对环境保护参与与否及参与程度取决于公众生态意识的有无强弱。要全面动员公众自觉、主动、积极地投入到环境保护事业中来，就必须注重公众生态意识的培养，把环境保护由“精英的理念变成公众的行动”。而这一切都有赖于环境教育的培育。不仅要进行环境专业教育，还要进行环境社会教育，而且在环境教育中要突出环境法的教育。之所以如此，是因为我国公众的环境法意识相当淡薄，不但一般公众如此，就连政府官员也不例外。事实告诉我们，一个国家一个民族环境法的立法状况和它在该方面的执法、守法状况是两个既相联系又相区别的问题。强化公民的环境法律意识，是环境法制不可忽视的关键一环。可以说，中国的环境保护惟有从“精英走向大众”才有希望。

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