中国老年长期护理产业发展路径研究

孙建娥，王 慧

中国老年长期护理产业发展路径研究

孙建娥，王 慧

随着经济的发展和人口老龄化进程的加快，老年长期护理问题日益受到了社会各方的关注。老年长期护理产业在经济社会发展中发挥不可或缺的作用。相比国外老年长期护理产业的发展，我国的老年长期护理产业正面临一些宏观环境的制约。借鉴国外发展老年长期护理产业的经验，运用PEST分析方法，对我国老年护理产业所处的政治、经济、社会和技术等一般环境进行分析，从而客观评价我国老年护理产业的发展现状与政策需求，为我国老年长期护理产业的发展提供路径选择。

老年长期护理产业；PEST分析；发展路径

老年长期护理产业是社会经济发展的产物。近些年，发达国家老年长期护理产业已步入了快速发展的黄金时期，并成为驱动消费，解决就业的重要因素。与发达国家相比，我国的老年长期护理产业处于初级发展阶段，仍受到政治、经济、社会和技术等一般环境的制约。因此，借鉴国外老年长期护理产业的成功经验，运用PEST分析方法，客观分析我国老年长期护理产业所处的宏观环境，了解我国老年长期护理产业发展的政策需求，寻求我国老年长期护理产业的发展路径，是发展我国老年长期护理产业亟待解决的现实问题［1］。

一、国外老年长期护理产业发展的历史背景、模式与趋势

1.国外老年长期护理产业发展的历史背景

随着人口老龄化进程的加快，老年长期护理产业应运而生。根据世界卫生组织（WHO）的定义，长期护理（Long-Term Care，简称LTC）是指针对不具备完全自我照料能力的人所进行的照料活动，以保证其得到个人满意的以及较高的生活质量，并获得最大程度的独立、自主、参与、个人满意及人格尊严［2］。

12世纪初期，老年长期护理在英国悄然兴起，此后发展缓慢并长时期处于萌芽状态。随着工业化、人口老龄化与家庭核心化，老年人对护理服务的需求不断增长，老年护理产业开始在工业国家蓬勃发展起来。据联合国社会发展和人道事务服务中心的调查数据表明，美国、澳大利亚、德国和英国都制定了相关的政策和计划，促使老年长期护理产业得到了快速发展。2002年，联合国在第二次国际老龄问题大会上发表的《2002年老龄问题国际行动战略》中也明确提出建立完善的老年长期护理服务体系是提高老年人生活质量、促进老人健康和福祉的重要内容［2］。

2.国外老年长期护理产业发展模式

（1）国家保障型长期护理模式 国家保障型长期护理模式是指由国家财政出资，对需要长期护理的人员进行机构照顾和社区照顾的模式。实行这种模式的主要有英国、瑞典、东欧等国家，其中以英国为典型代表。英国国家医疗服务体系是世界卫生组织公认的欧洲最大的公费医疗机构和世界上最完善的医疗服务体系之一［3］，而建立健全老年人卫生服务体系是英国政府提高老年服务质量和标准的重要工作。福利国家兴起时，英国政府出资兴办了与生活区完全隔离的福利院，对孤老、残疾人和精神病患者进行机构照顾［4］。而福利国家衰退时，以社区为中心的社区照顾方式便应运而生。英国的社区照顾在财政出资上完全体现了以政府为主的特点。

（2）社会保险型长期护理模式 社会保险型长期护理模式是指由政府或社会通过法律强制规范，对参保人护理服务后所产生的费用进行补偿的一种社会保障模式。其主要特征在于制度的强制性，以保证每一个制度参与者都能享受基本的护理服务。实行该模型的国家主要有德国、日本和韩国等国家。以德国和日本为代表。德国于1994年通过立法正式建立了长期护理保险制度，对护理保险的范围、标准、支付办法等都作了明确规定［3］。日本1997年制定了《护理保险法》，在2000年开始实施全民长期护理保险计划［3］，并与社区护理和机构护理相结合。

（3）商业保险型长期护理模式 商业保险型长期护理模式是指由保险公司主办、投保人自愿缴费参保并在产生长期护理服务费用后由商业保险公司来给付的一种保障模式。其特点是运用大数法则的原理，采取风险分担的方式来化解长期护理的风险。该模式以美国为代表。美国的长期护理保险政策充分体现了高度市场化特征。美国自20世纪70年代开始推行长期护理商业保险以来，长期护理保险已成为其健康保险市场上最为重要的产品之一。这项商业保险能支付被保险人在任何场所（除急诊外）因接受任何个人护理而产生的护理费用［3］。

3.国外老年长期护理产业发展的趋势

国外老年长期护理产业的发展实践表明，以社区为基础的老年长期护理模式正逐步取代集中性的长期护理机构，成为老年长期护理的主体［5］。其发展具有以下特点：

（1）多样化的服务项目和完善的服务网络。国外长期护理服务的内容丰富，形式多样，包括家庭护理（生活照料、健康教育等）、机构性专业护理（理疗、精神护理等）、医院老年护理以及社区居家护理（日托服务、综合老人照顾服务等）。另外，北欧各国政府和卫生机构还投入大量资金建立了老年长期护理服务网络［5］，极大增强了老年长期护理服务的便利性和快捷性。

（2）全面的老年康复护理。在国外，老年护理专业工作者必须掌握各种功能训练技术，配合治疗师对病人进行有关功能训练、康复护理和功能评价［6］。特别是针对老年精神或智力残障的病人，还采用系统适宜的作业疗法训练来增强其日常生活自理能力。

（3）专业的护理队伍。国外从事老年护理专业的工作人员必须是接受过护理专业或社会工作专业的本科及以上学历的正规教育专业人员，并且护理专业毕业生还需要在毕业后接受一年以上的老年护理专科训练才能正式上岗［6］。

（4）尖端的护理设备器材。国外老年长期护理设备和器材已经达到了世界先进水平，尤其是将电子技术引入老年长期护理服务中，为老年人的生活和护理工作提供了很多便利。

（5）先进的管理模式。国外发达国家都已建立了先进的管理模式，根据入住养老机构老人的身体状态、生活自理能力评估护理级别，按照评估级别分配资源，以满足不同老年人需求［5］。

二、中国老年长期护理产业发展的PEST分析

PEST分析是指宏观环境分析。P是政治（Politics），E是经济（Economic），S 是社会（Social），T 是技术（Technological）。PEST分析法是一个常用的分析工具，它通过政治、经济、社会、技术四个方面的因素分析来从总体上把握宏观环境，并评价这些因素对行业或组织发展战略目标的影响。中国老年长期护理产业的发展离不开宏观环境的影响。政治环境、经济环境、社会环境和技术环境四个方面的宏观环境是老年长期护理产业发展的外部因素，在老年长期护理产业的发展过程中起着至关重要的作用。

1.中国老年长期护理产业发展的政治环境

政治环境是指影响老年长期护理产业发展的政治法律因素，主要包括社会制度、政府政策、国家法律等。政治环境是影响老年长期护理产业发展的关键因素。目前我国的社会制度和政府政策在一定程度上推动了老年长期护理产业的发展，但是法律法规还不健全，政策体系有待完善。

福利院和养老院等长期护理机构在半个世纪之前已在我国出现。20世纪50年代，民政部门开始对无子女、无依靠、无劳动能力和无收入的“三无”老人提供免费居住机构、家庭救济金以及个人生活照料等服务形式。1964年，全国共有700多所社会福利院或者敬老院，为约79000位“三无”老人提供了长期机构护理［7］。随着人口迅速老龄化以及市场经济的发展，我国建立长期护理机构的速度逐渐加快。

我国政府高度重视养老服务事业。近年来，出台了一系列相关政策。例如，先后出台了《中国老龄事业发展规划》、《关于加快发展养老服务业的意见》、《中国护理事业发展规划纲要》、《关于全民推进居家养老服务工作的意见》等政府文件；实施“社区老年福利服务星光计划”，出台了扶持福利性老年社区政策等；此外，党的十七大报告中还特别强调“老有所养”的重要性。这些政策指导并促进我国养老服务业的快速发展。

但除《老年人权益保障法》外，我国尚缺乏全国性的专门用于规范长期护理产业发展的法律法规。我国老年长期护理事业发展所存在的法制不完善、立法层次低、法律体系不健全等限制性因素引发老年长期护理服务在实践中无法可依、部分政策执行力低下、监管不到位、长期护理机构管理不规范等问题，造成我国老年长期护理服务水平低下，进而阻碍了我国老年长期护理产业的快速发展。

2.中国老年长期护理产业发展的经济环境

经济环境是指影响老年长期护理产业发展的经济因素，主要包括宏观和微观两方面内容，其中宏观经济环境是指一个国家的国民经济发展水平和发展速度；微观经济环境则是指与老年长期护理产业发展相关的消费者收入水平等因素［1］。经济环境是决定老年长期护理产业发展的重要因素。总体上来看，我国宏观经济环境有利于我国老年长期护理产业的发展，然而微观经济环境还存在诸多不利因素。

我国社会主义市场经济的发展为养老服务业等新兴产业的产生与发展提供了内在的驱动力和发展机遇。据国家统计局统计数据显示，2010年我国国内生产总值达到397983亿元，较2000年增长78%，城镇居民人均可支配收入19109元，较2000年增长67%，农村居民人均纯收入5919元，较2000年增长62%。城乡居民家庭人均消费支出分别为13471元和4382元，较2000年分别增长70%和49%。城乡居民家庭恩格尔系数分别由2000年的40%和50%下降到35.7%和41.1%。经济的迅速发展和人民生活水平的提高，促进了我国社会保障事业的发展，我国现已建立覆盖城乡居民的养老和医疗保险体系。

但是，我国刚刚步入中等收入水平的国家行列，城乡居民收入水平存在较大差距。据2011年《农村经济绿皮书》数据显示，我国人均GDP约为4000美元，城乡居民收入差距比为3.23：1，可见农村居民收入水平远低于城市居民收入水平。此外，我国居民生活水平存在显著的区域差异，东部、中部、西部地区呈现出从东至西阶梯递减的发展格局。居民收入水平直接影响了社会的消费水平，多数老人的可支配收入低于社会平均水平，老年人对养老费用的支付能力十分有限。再加上我国养老服务具有社会福利性质，导致养老服务业还属于微利性产业，因此资金短缺是中国建立养老机构亟需解决的现实性问题。

3.中国老年长期护理产业发展社会环境

社会环境是指影响老年长期护理产业发展的社会因素，主要包括人口老龄化水平、社会生活方式及养老观念变化等。社会环境是老年长期护理产业发展的前提条件。我国人口老龄化和家庭空巢化使我国老年长期护理产业的发展呈现出机遇与挑战并存的局面。

我国人口老龄化水平已经超过国际公认的标志线水平，而且人口老龄化与高龄化并存，高龄化超过老龄化。据2010年《第六次全国人口普查报告》显示，我国60岁及以上人口占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口占总人口的8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。这标志着我国已经进入中度老龄化的国家。据联合国人口年鉴预测，我国在未来二三十年间，60岁以上的老年人口将以3%的速度递增，65岁以上的老年人口将以5%的速度递增。80岁及以上高龄老人将达到2132万，占老年人口总数的18%。生活不能自理的老人有3008万，占老年总人数的18.9%［8］。因此，老年人特别是高龄老人对长期护理的服务的需求将日益增多，据估计全国将大约3250万老年人需要不同程度的长期护理服务［5］。

长期以来，家庭护理是老年护理的主要形式，绝大多数老人的照料都是由家庭成员承担的。但随着我国社会经济的发展，人口流动的加剧以及独生子女政策的推行，家庭结构日趋核心化、小型化、空巢化。据《第六次人口普查报告》显示：中国家庭规模缩小。大陆地区31个省、自治区、直辖市共有家庭户401517330户，家庭户人口1244608395人，平均每个家庭户的人口为3.1人，比2000年人口普查的3.44人减少0.34人。中国城市实施“一孩政策”的结果，已造成城市家庭出现大量的“四二一”结构。在农村，由于年轻人进城务工，亦造成不少“空巢家庭”。据数据显示，中国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%；农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%［8］。因此，传统家庭护理功能的不断削弱，老年人护理问题迫切需要得到社会化服务事业的支持，以弥补家庭护理的缺失。

4.中国老年长期护理产业发展的技术环境

技术环境是指影响老年长期护理产业发展的技术性因素，主要包括长期护理机构的技术条件和护理人员专业化水平等。技术环境是决定老年长期护理产业发展水平的辅助性因素。与国际相比，目前我国养老机构的技术条件和护理人员的专业化水平相差甚远，严重制约了我国老年长期护理产业的发展。

随着人口老龄化趋势的加快，我国老年护理供给能力有限，供给量远不能满足社会需求量。以养老机构为例，截至2010年底，我国养老机构床位达到314.9万张，仅相当于老年人口总数量的1.6%，即使全部床位出租，也只能容纳11%的高龄老人或者18%的生活不能自理的老年人。可见养老机构供给远不能满足养老需求。而且大多数养老院服务模式雷同，服务内容缺乏特色，如缺少心理慰藉、文化娱乐、身体康复等更高层次需求的为老服务［9］。另外，老年医疗资源配置和布局不合理，现有的医院大多属于综合性医院，缺少治疗老年慢性病的护理机构、康复机构、晚期病人的临终关怀机构，特别是全护理型床位偏少。

长期护理与一般老年照料的区别就在于它的专业性，老年长期护理需要高水平、高素质的专业护理人才［7］。目前我国的护理人员队伍包括经验型护理人员和学历型护理人员两类群体，其中经验型护理人员是我国护理人员的骨干，他们经验丰富，但知识面相对较窄，接收新知识的能力有限。学历型护理人员则是接受过护理专业及相关专业知识培养的人才。但由于存在学校培养方式单一、教育质量低下、培养理念落后、忽略实践教学等方面的问题，使得学历型的护理人员的知识不够扎实，理论与实践不能有效结合。这直接导致我国医护人员比例失调、护士人才缺乏，特别是专业护理人员十分匮乏。据统计，在现有的各类护理机构中，具有大专以上学历的护理人员仅占总数的20%左右，具有护理技能、医学知识的人员仅占8%［10］（75）。目前全国仅有2万名有资质的养老护理员，其他大多是知识水平偏低的下岗女工或农民工。专业性养老护理人才的匮乏，严重制约了我国老年长期护理产业的发展。

三、中国老年长期护理产业的发展路径

我国老年长期护理产业所处的政治、经济、社会以及技术环境，直接决定了我国老年长期护理产业发展的方向和目标［1］。在当前我国老年长期护理产业发展面临机遇与挑战的形势下，为全面推进老年长期护理产业快速、健康发展，促进我国长期护理服务产业的发展与我国经济社会的发展相适应，必须要建构我国老年长期护理产业发展的战略目标，进行科学合理的规划，为我国老年长期护理产业发展创造良好的客观环境。根据我国老年长期护理产业发展的现实状况，借鉴国际老年长期护理产业发展经验，我国老年长期护理产业发展路径应从政策法规、保险制度、筹资渠道以及培训体系等方面着手，具体如下：

1.完善老年长期护理产业政策法规

发达国家高度重视老年长期护理产业，在制定社会政策时将老年长期护理纳入其中，政府在老年长期护理产业的发展中发挥着重要指导、扶持和催化作用。因此，我国应建立长期护理服务制度，与养老金制度、医疗保障制度一起构成老年生活保障体系的三大支柱。为将我国长期护理产业纳入规范化、制度化、法制化轨道，政府应出台与老年护理服务相关的法律法规，如在《社会保险法》中明确规定长期护理服务的服务内容、筹资模式、运行管理机制和质量监管体制［11］，以保障老年人获得所需的护理服务。与此同时，国家相关部委应统一协调各自的职能，具体规划并完善老年长期护理产业政策体系，将老年长期护理产业纳入国民经济发展总体规划，列入国家扶持行业予以大力支持，促进长期护理产业的健康发展。

2.推行老年长期护理保险制度

在我国，长期护理保险是一种新型制度，尚未在商业保险和社会保险领域得以实施。但随着我国老龄化趋势的加剧，老年护理需求的上升，老年长期护理费用问题也将成为一个迫切需要解决的社会问题。要实现老年护理服务市场的规范化和健康化发展，亟需建立老年护理保险制度。借鉴国外经验，根据我国国情和经济发展不平衡的状况，初步建立商业护理保险和社会护理保险相结合：在东部发达地区和高收入人群中，开展商业保险模式，个人完全负担保费；在中部地区和收入中等水平人群中，开展个人、企业、政府共同筹资的护理保险模式；在西部地区和低收入人群中，开展政府全部负担的护理保险模式［12］。而随着国力的增强，再逐步过渡到覆盖全民的长期护理保险，从而更好地为老年人提供适合的护理服务和分担高额的护理费用，保障老年人享有舒适的晚年生活。

3.拓宽老年长期护理机构筹资渠道

养老护理机构是社会事业的新增点，是未来老龄服务事业的主力军。养老护理的发展能有效地缓解老年人长期护理服务供需矛盾。因此，政府应制定科学的养老护理机构设置规划，大力发展社区康复机构、社区养老院、老年公寓以及老年病和慢性病医疗机构，以满足不同地域、不同层次老年人的服务需求［13］。同时，通过政府调控、财政资助等手段加强养老护理机构的管理，合理配置老年护理服务资源，推进其规模化、集约化、多元化经营，尤其要实施资金补贴或税收优惠等政策，引进外资和鼓励民办老年长期护理机构的发展，通过加大对全护理型床位的补贴力度来吸引养老机构，以缓解老年长期护理服务供不应求矛盾。

4.建立老年长期护理专业教育培训体系

长期护理服务需要有专业知识技能的人才才能为老年人提供优质的护理服务，因此，政府部门和政策制定者必须考虑建立长期护理的专业教育培训体系。一方面，依托高等教育机构中的相关专业，发展老年护理专业教育，培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员，提高老年护理从业人员的综合素质；另一方面，建立培训机构，对长期从事老年护理工作的人员进行不同层次的培训和再培训，提高其为老年人服务的职业道德、业务技能和服务水平［14］。同时，各类护理工作人员都要实行职业资格认证制度，持证上岗，逐步实现老年人护理人员的职业化、专业化。

总之，在人口老龄化进程中，如何提高老年人生活质量、促进老年人的健康和福祉，为老年人提供综合、完善的护理服务，是对我国老年长期护理事业的巨大挑战，是我国政府有关部门和相关机构应积极重视的一个社会问题。在借鉴国外经验的基础上，运用PEST分析方法，客观分析我国老年长期护理产业所处的宏观环境，提出从政策法规、保险制度、筹资渠道和培训体系来实现老年长期护理产业的发展路径，相信未来我国老年长期护理产业的发展空间更广阔，前景更美好。

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The Research on the Development Path of the Industry of Chinese Long-Term Care of the Elderly

SUN Jian-e，WANG Hui

With the development of economy and the acceleration of the aging of population，the problem of long-term care of the elderly has been the concern of all sectors of society.The industry of long-term care of the elderly has played an indispensable role in the economic and social development.Compared to this industry of foreign countries，our China's is facing some constraints on the macro-environment.Draw on the experience of this industry of foreign countries，using analysis of methods of PEST to analyze political and legal environment， economic environment， social environment and technical environment of this industry of China，accordingly，making an objective assessment of current situation and policy requirements about this industry of China and offer path selection for this industry of China.

the industry of long-term care of the elderly；PEST analysis；development path

孙建娥，湖南师范大学公共管理学院教授，博士（湖南 长沙 410081）王 慧，湖南师范大学公共管理学院硕士研究生（湖南 长沙 410081）

（责任编校：文 泉）