高校财务预算的执行控制与反馈机制研究

邓晶晶

摘要：近年来，教育成为公共财政投入的重点领域，教育经费的使用效益成为社会关注的焦点。财政部门、教育主管部门对高校预算提出了科学化、精细化管理的要求。然而在高校预算实际执行过程中，出现了诸如预算与执行两张皮，预决算差异太大等问题，造成学校经费使用的随意性、重复性和效益低下。构建高校执行控制和反馈机制，需要注重绩效预算、有效沟通和制度建设，以此加强预算科学化和精细化管理。

关键词：高校；财务预算；执行控制；反馈机制

中图分类号：F810.6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）21-0097-03

近年来，教育成为公共财政投入的重点领域，高校经费投入不断增加，教育经费的使用效益成为大家关注的焦点，而对教育经费支出的监管也不断加强。财政部门、教育主管部门通过国库集中支付系统改革、公务卡支付制度、部门预算制度的推广等加强对高校预算与支出的监督，并对高校预算提出了科学化、精细化管理的要求。

在高校预算编制程序上，财政部门严格规定了“二上”、“二下”的预算批复程序，加强了预算上报的规范性和精细化，通过将预算申报系统与国库集中支付系统的连接实现了对预算经费支出技术上的全过程控制。但是，在预算执行过程中，与上报预算相背离或自行调整的情况屡见不鮮，为调整预算执行率的年底调账行为频繁发生，上报预算与校内预算实质性脱节，预算与决算差异太大等等，这些问题均给预算管理带来很大的挑战，并造成学校经费使用的随意性、重复性和效益低下。预算编制、预算执行、决算是一个循环过程，而相较于时点性较强的预算编制，预算执行贯穿于整个财政年度，并直接影响决算结果，而对预算执行情况的分析与反馈有利于持续性提高预算编制的科学性。构建高校财务预算的执行控制与反馈机制对预算管理的科学性、精细化起到重要作用，有利于高校整合有限资源，对提高经费使用的绩效，更好的实现高校的职能具有重要的现实指导意义。

一、有效进行高校财务预算执行控制与反馈的前提

1.科学编制预算。第一，预算编制程序科学。高校的预算编制遵循分部门预算、从下至上、归口汇总、总体统筹的原则，才能真实体现学校整体的收支预算，在以生均经费为拨款标准的总额控制下，真正体现基层的需求，在中长期规划的指导下，实现学校的年度任务。第二，预算编制精细化。在预算工作中，应以《高等学校会计制度》中标准化的经济业务分类来指导预算编制，使预算设计实现统一性标准化的科目结构；预算编制的精细化还体现在预算执行时间初步计划上。第三，注重历史数据和年度工作计划的有机结合，一般来说，分部门的日常工作业务多以往年预算执行数据为依据，对于年度工作计划中新增的非经常性收支应以零基预算方法仔细测算。财务部门在汇总预算支出需求时，首先应保证日常业务的维持性经费，并在学校年度工作计划的指导下，以所建预算项目库为基础，按轻重缓急的原则统筹选择项目。第四，注重上报预算与校内预算的有机统一。上报预算中一级项目名称格式化，而校内预算体现学校需求，可操作性强，往往很难实现一一对应，应以校内预算为基础编制上报预算项目的二级构成，实现上报预算与校内预算的有机统一。第五，注重预算编制与资产管理相结合。分部门应调研本部门的固定资产存量，按实际需求编制购置固定资产预算，在上报预算时严格按照国有资产管理办法和政府采购的各项规定编制。第六，与学校规划、部门职能和年度工作计划相结合编制项目预算，注重项目经费预算的前期调研与评估。

2.有效、及时提供会计信息。会计信息的真实性、完整性、准确性是实现预算执行控制的前提。在目前阶段，预算编制实行综合预算原则，所有收入和支出全部纳入部门预算。高校经费来源主要包括财政补助收入、专款收入、科研收入、事业收入及其他收入，会计核算应注重区分以经费来源分类的科目类别，并以规范性的支出科目名称和范围为基础，准确判断支出经济业务的科目。另外，健全财务信息系统的管理统计功能，加强校内项目库的建设，有利于提高获取会计信息的有效性和及时性。

二、高校财务预算执行控制与反馈机制的构建

预算的执行控制和反馈主要着重与对预算的中期控制和中期、事后反馈，通过分析进而对前期预算产生影响。对于高校来说，财务预算执行控制与反馈机制的构建主要包括执行控制、反馈和沟通。

1.高校财务预算执行控制的要素。高校财务预算执行贯穿整个财政年度，从预算执行起点到本年预算终止期开始。通过纵向时间序列要素和横向的预算执行分析指标要素进行数据汇总与原因分析，根据得出的可控性大小及时作出有关调整。

从时间序列上来说，分季度分月进行分析和调整。具体来说，高校财务部门分季度对各项预算执行指标进行汇总，会同各相关部门进行原因分析，并作出相应调整；各分部门（校内预算单位）每季度或每月对预算执行指标进行分析，在科目和项目使用方向保持不变的情况下，在本部门管理项目范围内对未执行部分的可调整项目或公用经费校内项目进行统筹并提出调整建议。涉及到大额资金调整的还需经院长办公会同意后方可。

横向的预算执行分析指标主要包括预算执行率、计划执行与实际执行的时间差、科目执行的偏差率、“三公”经费及其他重要经费（如会议费、差旅费、劳务费）的执行率等。其中预算执行率可划分为预算内人员经费执行率、预算内公用经费执行率、预算内项目经费执行率等。

初步探讨预算执行指标分析出现偏差的原因，按照财政年度终止的时间结点预估全年的完成情况，分为年度可控预算与年度不可控预算，年度可控预算指在预估预算年度终结前可以完成的预算，年度不可控预算是指预估预算年度终结前不能完成的预算。年度可控预算又分为科目可控与项目预算总额可控，科目可控但执行时间偏差的情况应向高校财务部门报备产生的原因和具体执行时间，项目预算总额可控但科目在年度内需做出调整的情况应向财务部门及时反映产生的原因和预计调整金额，财务部门汇总后将调整科目向预算主管部门申请明细调整；年度不可控的项目应提早准备年度末进行的项目结转或结余，申请结转的项目应提早做好项目执行计划，结转金额应在第二年执行完成。申请结余的项目应和第二年预算编制相结合，提早确定其他使用方向。

2.预算执行情况的反馈与分析。预算执行情况的反馈分为预算执行过程反馈和预算终止期反馈。并形成过程反馈重沟通解决，终止期反馈重对比分析的良好机制。

过程反馈是有效进行预算执行控制的要素，应注重财务部门与其他预算部门的网状连接，还应加强预算执行项目负责人—主管部门—校级预算管理机构—领导决策的层级连接。具体来说包括：（1）财务部门按期将预算执行数据及时反馈给相关预算部门。对于业务部门来说，财务信息通常属于后滞信息，通常在审计过程中才会重视对财务信息的梳理，财务部门作为财务信息的发布者体现了财务信息的权威性和完整性。每月末，财务部门将预算执行率、执行偏差和支出明细通过信息化手段反馈给相关预算部门，并重点关注进度与预算偏差较大的项目。（2）预算部门将预算执行数据分析结果及时反馈。如不影响年度预算执行属于预算部门内可调整的部分，可将分析和调整结果反馈给财务部门备案即可；影响年度预算执行的项目应进行详细的原因分析和调整分析，并将结果反馈给财务部门和主管领导，由校级预算管理机构协调解决。

终止期指当年审核业务停止后年终决算期间，终止期的反馈旨在加强内控和提高绩效。主要包括：（1）对年度预算执行的整体情况进行梳理，对执行偏差大的项目逐项分析偏差原因。对偏差原因的分析主要为定性分析，注意区分主观原因和客观原因、表面原因和深层次原因等进行分析，主观原因主要为前期调研不足、支出内容以及供应商选择的人为调整等；客观原因包括外部环境变化、政策性调整等；有的项目涉及的原因比较多且复杂，应找出比较大的影响因素，剥离表面原因，探究本质性深层次的原因。（2）以部门为单位，汇总本部门预算执行情況，汇总产生偏差的项目及偏差原因。（3）对照部门职能、年度工作计划和项目的预期效果，分析分部门各预算项目的完成情况。在已达到预期效果的情况下，对比预算项目的执行率和科目的准确性，结合原因分析对执行率低或科目执行偏差率较大的项目进行预算准确率考核评估，促使各预算部门以后更加有效的利用预算投入。在未达到预期效果的情况下，结合部门业绩考核，对比预算项目的执行率和科目准确性，合理评价项目的绩效。分预算项目效果情况，对预算执行率、科目准确率和项目效果进行权重分配，在已达到预期效果的情况下，综合评价部门预算绩效。（4）汇总部门绩效评估的结果，引入奖惩机制对各部门绩效预算进行考核。

三、构建高校财务预算执行控制与反馈机制的要点

1.注重绩效预算理念。根据财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》，预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。

高校绩效预算主要是根据高校的职能、高校发展规划等制订年度工作计划，在预算控制数范围内根据学校业务发展的需要编制预算，根据预算执行情况和效果评估预算投入与产出结果的效益。高校的职能包括学生培养、科学研究和社会服务三方面，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中高等教育的发展任务包括全面提高高等教育质量、提高人才培养质量、提升科学研究水平、增强社会服务能力以及优化结构办出特色，《纲要》还明确了人才培养、考试招生制度、办学体制、教育开放等方面的体制改革方向，提出了教师队伍建设、经费投入、信息化、依法治教、重大项目和改革试点等保障措施。高校应根据本地区和主管部门制定的适合本地区教育发展的长期战略和中长期规划等制定相应的中长期规划和短期计划，明确预期达到的各项指标，并检验预算编制和执行是否达到各项指标。衡量高校成果的指标主要包括万元财政投入培养学生数、学位获得率、毕业生就业率、科研成果应用转化率、重点学科增长数、国家或省（部）级教学成果增长数、省（部）级重点实验室增长数、省（部）级重点课程增长数等。在预算执行控制和反馈过程中，应以绩效目标为导向，按期监督预算执行的偏差情况，并及时纠正；对高校的产出成果、项目执行效果进行定性和定量的绩效评估。高校的绩效预算还体现在对投入成本的控制上，高校是准公益性的教育事业单位，为社会提供准公共教育产品，而高校的投入呈现多元化、多渠道的特征。高校作为独立运行的法人主体应统筹各种投入资源，避免重复建设和浪费。一般来说，公办高校的投入来自一般财政拨款、学费收入、事业收入、科研收入、专款收入以及其他收入，经济业务支出主要围绕教学、科研、学生工作等重点业务形成的包括教育教学、科学研究与成果转化、研究生培养、学生教育、行政管理、后勤保障、社会服务等方面的经济支出，在以学科建设、人才培养等为核心的资源统筹安排下，高校各预算部门也可作为不同层次的成本控制中心进行成本控制。

2.以预算信息的公开与透明为前提，提升部门间的有效沟通。有效沟通的前提是解决信息的不对称性。高校各部门的预算信息存在着不公开、不透明的现象，具体的预算执行情况和执行结果只有本部门负责人知晓，这使得相关人对预算分配以及预算执行情况既想了解又讳莫如深，而作为高校财务资源情况理应对相关利益人进行多层次适当的公开，这样才能降低人际间的不信任感，加强有效沟通，更好的进行预算执行控制和按照真实情况对执行结果进行反馈。加强有效沟通的另一个途径是多方面强化预算编制、执行控制方面预算人员业务培训。

3.构建科学完善的内控制度，监督执行效果。高校财务内控制度主要包括预算管理内控制度、岗位责任制、资产采购与管理内控制度、会计核算规范、收费管理制度、经济合同管理制度、大额资金管理制度、票据和印章管理规则、授权审批制度、领导经济责任制以及行之有效的内部监督机制。在编制科学完善可行的内控制度前提下，需要通过制度意识的宣传和培训、规范运行和严格问责等方式，强化内控制度的执行，以达到执行的效果。

四、结语

“十二五”时期，中国政治体制改革与经济体制改革深入发展。2012年4月，财政部出台了《事业单位财务规则》，对绩效预算和内控制度做出了指导性的规定，同月，国务院出台《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》，意见指出，对于归属于第二类公益性事业单位的高校，逐渐实行政事分离，强化其公益属性，不允许进行以营利为目的的生产经营活动。高校将更加有效的集中各类资源发挥培养人才、科学研究、社会服务的公益性职能，而高校的财务预算应更加注重执行控制和执行结果的评价，帮助高校通过科学高效的业务运作发挥更大的社会效益。当然，提高财务预算管理的精细化和科学化并不是一蹴而就的，而要通过对预算执行控制和反馈分析，通过不断的分析、归纳和总结，提高预算编制的合理性和准确性。

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