城市基础设施融资方式研究

蔡亮

摘要：基础设施是经济发展的基础，同时也直接影响着人们的日常生活，因此城市基础设施建设得到各国政府的高度重视。随着城市基础设施建设力度的加大，面临的资金压力越来越多，城市基础设施的发展，首先要解决资金这一难题。在对中国城市基础设施的基本概念进行了解，对中国现行的城市基础设施建设融资模式进行分析研究的基础上，结合中国城市基础设施建设的实际，确立多渠道的融资新模式等进行了研究探讨，以期解决目前城市基础设施建设面临的资金难题，进一步推进中国的城市化进程。

关键词：城市；基础设施；融资模式；项目融资

中图分类号：F294文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）21-0060-03

引言

城市基础设施是城市的重要组成部分，是城市生存和发展的必要条件，与城市经济发展和城市建设有着密不可分的关系。中国自建国以来，在相当长的一段时间里城市基础设施资金来源渠道比较单一，比例较低。进入20世纪80年代后，在改革开放政策的指引下，城市进入高速发展阶段，对基础设施的投资也在逐渐增多。从1986—1997年，城市基础设施投资占GDP的比例为2.7 %～5.4%，城市基础设施投资占固定资产投资的比例为10.3%～16.5%，投资比例达到了联合国的推荐值，但低于同期世界银行在部分发展中国家的调查值。城市经济的发展和城市基础设施建设是互动的关系，加大城市基础设施建设投资的力度，也会带动和刺激城市经济的发展，因此，必须加大城市基础设施建设的投资力度，以推进中国城市化水平的进一步提升。

资金是制约城市基础设施建设的关键因素，随着改革的不断深入，政府的收入分配逐渐向民生等问题倾斜，政府的财政赤字在不断地增加，财政收入占GDP的比重在不断地下降，国家预算对基础设施的投资日渐减少，因此必须改变现在这种依靠政府投入的融资模式，开拓更多的融资模式，在资本市场上实现更大规模的融资，以满足基础设施建设的需求。

一、城市基础设施的基本概念

1.城市基础设施的含义。城市基础设施是城市生存和发展必备的工程性基础设施和社会性基础设施，在城市生存和发展的基本条件。城市基础设施有广义和狭义之分，狭义的城市基础设施是指能源系统、给排水系统、交通系统、环保系统以及防灾系统等工程性基础设施；广义的城市基础设施除了上述的工程性基础设施以外，还包括行政管理、文化教育、医疗卫生、金融保险以及社会福利等社会性基础设施，中国通常所指的城市基础设施单指狭义的工程性基础设施。

2.城市基础设施的特征。（1）社会性。基础设施是关系到国计民生的基础性设施，影响到人们的正常生活和生产的顺利进行，有着广泛的社会影响。如城市的给排水系统如果设计的不够合理，建成后经常出现停水事故，必然影响人们的正常生活，使得人们怨声载道。（2）公益性。城市基础设施对社会有着积极的作用，即公益性。如环保系统中的污水处理设施，就可以有效地防止水污染的发生，也可以消除恶臭气味的影响，这有利于改善人们的生活质量也提升了城市的整体形象。（3）共享性。城市基础设施是全社会共同享有的公共服务，即城市基础设施的使用过程中具有排他性，人们在享有某一基础设施服务的同时不能独自占有，而剥夺他人享有该服务的权利。（4）投资规模大。城市基础设施属于固定资产投资的范畴，它们的使用寿命比较长，一般是几十年，投资规模相当巨大，往往是上千万、上亿元。如城市轨道交通，地铁的造价相当昂贵，一般每公里的平均造价是5亿元左右，如果轨道交通后期的维护得当，它的生命周期甚至可以达到一百年以上。（5）空间、地域和时间的不可挪用性，城市基础设施对空间、地域和时间有着极强的依附性。城市基础设施的投资成本具有沉没性，建成后不能挪作他用，基本没有残值。基础设施建成后必须按照设计的用途继续下去，否则巨大额度的投资将无法收回。城市基础设施的投资建设必须具有超前性，即必须赶在经济社会发展的前面进行基础设施的建设。

二、中国现行的城市基础设施建设融资模式现状

中国现行的城市基础设施建设融资模式主要有中央和地方政府财政性投资、国内贷款、市政债券、利用外资以及其他来源等。

1.中央和地方政府财政性投资。中央和地方政府財政性投资又分为预算内和预算外投资，预算内投资指的是国家和地方政府的财政拨款，预算外投资指的是土地拍卖收益。目前，财政拨款的难度加大，难以满足城市基础设施建设所需要的巨额资金缺口。财政的收入渠道主要是税收，随着经济的快速发展，国家的税收得到了巨大的增长，但是财政收入不仅要承担基础设施建设的部分投资，还要其他的财政资本支出以及经常性支出，如社会福利、医疗保险以及教育改革等方面的支出，并且随着经济的快速发展，各大城市都加大了对基础设施建设的力度，这些设施需要的资金大大超过了财政收入的增长速度。预算外的土地拍卖收益具有滞后性，资金不能够得到及时的周转。近两年，国家为了应对日益上涨的高房价，对房地产市场进行调控以满足人民的购房需求，对土地的拍卖实行了严格的限制措施，大大减少了政府的土地拍卖收益。另外在进行土地拍卖之前，需要大量的资金用于居民的拆迁以及道路的修建等基础设施的投资，这样以后才可以对土地进行拍卖，然后才可以用拍卖的收益去支持基础设施的建设。土地是稀缺资源，地方政府可以出售的土地是有限的，不可能长期依靠土地拍卖来支撑城市基础设施建设，面对国家严格的房地产调控措施和土地拍卖收益的滞后性，导致财政性投资难以支撑城市基础设施建设的资金压力。

2.国内贷款。银行贷款包括国内银行机构贷款和非银行机构贷款，为了弥补城市基础设施建设的资金不足，向金融机构结款是最有效的解决办法之一，是城市基础设施建设的重要资金来源。1996年实行的《贷款通则》规定地方政府不是法人和实体，不能成为独立的融资主体，因此地方政府难以直接贷款进行城市基础设施建设。另外，商业银行有着一套严格的资产负债管理的约束机制，他们倾向于短期贷款，对城市基础设施建设这类中长期贷款缺乏足够的兴趣。

3.市政债券。市政债券是筹集城市基础设施建设资金的又一条重要途径，是指地方政府或者授权代理机构发行的有价证券，将筹集到的资金用于城市基础设施建设。中国宏观经济的健康发展，为市政债券的发行打下了良好的基础；中国金融市场有着巨大的资金供给，资金面比较宽。但是市政债券的利率、担保、流动性以及发行额度等都是制约市政债券的因素，不可能无限制地发行市政债券。

4.利用外资。利用外资有外商直接投资和国外借款等方式，由于城市基础设施的收益相对较低，对外资的吸引力不够强，所以中国城市基础设施建设利用外资的比例不高。

5.其他来源。主要有个人捐助、社会集资以及其他单位拨款等，但是这类资金在中国城市基础设施建设中的比例是相当低的。

三、拓宽城市基础设施建设融资渠道

随着城市基础设施建设的加快，各地方政府及专业公司、人员都对如何解决融资渠道这一问题进行了深入地研究。以经营的手段对城市进行经营，对那些可以实行商业化运转的城市基础设施进行资本运作，使城市基础设施的建设资金投入与产出之间形成良好的循环。对现行的融资体制进行创新，这包括对城市基础设施建设融资体制以及融资技术的创新。前者要求对城市基础设施建设的投资主体实行多元化的形式，充分吸收民间资本以及社会资本，利用独资、合资和股份合作等形式参与到城市基础设施的建设中来。后者则要求对城市基础设施建设的融资工具和融资方式进行创新，如债券融资、BOT融资、TOD融资、BT融资、TOT融资、PPP融资以及AOD融资等模式。

1.BOT融资模式。BOT就是“建设—经营—转交”的含义，它是私营公司参与到城市基础设施投资的形式。政府将一些基础设施项目特许经营的权利转让给私营公司，私营公司利用这些基础设施项目来进行融资、建设并运营管理等经营性活动，在双方合同期内该项目的所有权和经营管理权归私营公司所有，将所得到的收益用作偿还债务以及回报基础设施项目的投资，合同到期以后项目所有权重新回到当地政府手里。BOT方式在许多城市得到广泛的应用，BOT融资模式的项目一般具有投资数额巨大、建设周期长、利润率比较低的特点。因而，国外资本对BOT融资模式的项目态度都是比较谨慎的，都会在事先和当地政府达成保护协议。

2.TOD融资模式。TOD融资模式最早在城市规划领域的城市经营方式，在西方发达国家的城市建设中得到广泛的应用。TOD融资模式就是政府利用垄断规划带来的信息优势，在规划发展区域首先按非城市建设用地的价格征用土地，然后对规划区内的基础设施进行建设投资，使土地实现增值的目的。政府对基础设施投入的绝大部分是来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差对基础设施的建设成本进行补偿。

3.BT融资模式。BT融资模式是BOT的一种演化模式，其特点是协议授权的投资者只负责对该项目的融资和建设过程，项目完工经验收合格后，即由政府或者授权项目业主按合同的规定赎回。适用于建设资金来源计划比较明确，而短期资金短缺经营收益小或完全没有收益的基础设施项目。根据政府面临的任务目标和项目特点，涉及的适用范围总体上讲是前期工作成熟到位、急需投资建设，建设资金回收有保障，但回收时间较长，资金筹措中长期较好可行，银行融资当前较困难。

4.TOT融资模式。TOT即移交—经营—移交，TOT是BOT融资方式的新发展。近些年来，BOT是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目，把该项目一定期限的所有权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。TOT也是企業进行收购与兼并所采取的一种特殊形式。它具备中国企业在并购过程中出现的一些特点，因此可以理解为基础设施企业或资产的收购与兼并。

5.AOD融资模式。AOD是指规划理性预期引导的开发融资模式，是最新提出的一种城市规划—城市经营整和概念，是城市经营的新手段。如果说TOD是政府利用垄断规划信息带来的优势而进行城市经营。AOD则是政府充分利用发布规划信息的诱导作用来进行城市经营。政府通过预先发布某些地区的规划消息，公开相关信息，来激发引导市场力量进行先期的投入，以尽快形成与规划目标相一致的外围环境和所需氛围，以便于政府在最为适合的时机，以较小的投入实现原生的建设意图。

6.PPP融资模式。PPP融资模式是指政府与民营机构签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础环保项目或其他公共服务设施，并向公众提供公共服务，主要有垂直和水平两种方式。PPP融资模式是城市公共基础设施建设的过程中发展起来的一种项目融资模式，它以参与方的共赢为各方合作的共同追求理念。其典型的结构为：特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，特许经营类项目能否成功的关键在于建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥各自的优势，使整个项目的建设和经营成本得以节约。

7.TIF融资模式。TIF方式也称为“税收递增财务安排”，是美国的城市基础设施建设中常用的融资模式。政府先借钱给某一块区域进行基础设施建设改造，完成后，将该区域内的各项税率提高，直到增加的税收可以把全部投资回收为止或者最多征收三十年。这个融资方式的特点是：对该区域的基础设施进行投资建设，该区域的各行业均受到益处，因此应将多收入的部分以纳税的方式还给政府，并且只对该区域增加税收，其他地方将不受影响。

8.PIF融资模式。PFI是政府与私人部门进行合作，政府赋予私人部门组成的特别目的公司SPC对公共项目拥有特许开发的权利，由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务的职责，政府购买SPC提供的公共产品或服务，或者是对特别目的公司给予收费的特许权利，或政府与SPC以合伙方式共同营运等方案，使政府公共物品产出中的资源配置得到最优化、效率和产出的最大化。PFI本质上是一个DBFO融资模式，即设计、建设、融资和运营。它和BOT模式的不同点主要体现在以：PFI的项目主体和资金来源一般为本国民营企业，而BOT项目主体和资金来源则既可以是本国的民营企业，也可以是国外公司；PFI项目管理方式灵活，BOT项目的建设在特许权期限内政府对项目完全失去控制；政府特许给特别目的公司特许权利到期后项目营运权的处理方式灵活。

以经营的手段建设城市，就要以城市基础设施投资主体的多元化，推进城市基础设施的改造升级，以城市基础设施运行的市场化和产业化，建立城市基础设施的可持续发展的基础。尽管筹资渠道多元化，但各国、各地区的城市发展情况也不相同，每个城市应根据当地实际情况，找出适合于自身发展的先进经验。最后，需要说明一点，城市基础设施建设是一个阶段性的工作，每一项建设都需要一定的周期，持续一定的时间。因此，对投资的分析和评价要以一定的时间段来进行，这样才能较为全面、客观地把握情况，让资金发挥最大的效益。

结论

城市基础设施建设的巨大资金缺口给融资提出了更高的要求，同时也给城市基础设施融资模式提供了更多的发展机会，重点是发展项目融资模式使民间资本参与到城市基础上的建设中来。只有通过融资体系的不断完善，才可以从根本上解决中国城市基础设施建设所面临的资金压力，对实现城市基础设施建设的快速发展，具有重要的现实意义。

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[责任编辑 刘娇娇]