对西部山区煤矿土地复垦工作的探索

李国华

摘要：近年来由于以煤矿为代表的生产建设活动的开展，造成对土地资源、环境资源的大量破坏，使得环境污染也越来越严重。如何节约土地资源、减少污染、保护环境，给人们创造一个舒适的生存环境，这一问题不仅成为了政府部门思考的主要问题，也成为了环保部门、国土部门工作中首要解决的问题。

关键词：煤矿；土地复垦；探索

中图分类号：TU272.1文献标识码： A 文章编号：

土地复垦是对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。其主要目的是为了合理利用土地，改善生态环境。

一、西部山区土地复垦的现状

西部地区煤矿开采早在50年代初期就开始了，在早期的开采中，人们不注重环境的保护造成了大量的环境破坏。现在由于大规模生产建设活动的开展，更造成了对土地及环境的破坏，形成了现在的“旧账未还、新账又欠”的局面。就全国来讲80%以上的历史遗留废弃地未得到恢复利用，因生产建设活动，每年新增大量废弃地得不到及时复垦。仅煤炭开采破坏土地，每年仍以70万亩左右的速度递增，其中约60%是好耕地。在西部云贵高原山区，由于其特殊的地理地貌，使得该地区煤矿采用的都是井下作业的开采方式。这种开采方式压占了大量地表资源、造成了水环境以及空气的污染等问题，更严重者造成大量地表沉陷。这些问题给人们的生产生活带来了诸多不便。

1、煤矿土地复垦工作起步晚，基本处于瘫痪，复垦难以开展。2007年以来我国才正式要求煤矿生产单位必须编制《土地复垦方案》，开展土地复垦工作。《土地复垦方案》是煤矿业主办理相关手续的必备报件之一。依据规定煤矿业主们纷纷请有资质的单位编制了土地复垦方案，但其编制方案的目的仅仅是为了能顺利办理相关手续，而不是去了解方案的实际内容和如何开展土地复垦。对于各级部门提出开展土地复垦工作的要求置之不理、不管不问。

2、煤矿业主私下买卖煤矿情况严重，业主更换频繁，煤矿管理相对较难。一是国家从保护环境出发，从控制生产规模入手，要求生产规模达不到相应标准的煤矿必须关闭或整合。煤矿业主们为了保证自己的矿权，生产能力较小的各个煤矿之间进行了整合，由原来的3-5万吨整合为现在的15万吨甚至30万吨以上；二是一些经济基础比较薄弱又不愿意整合的煤矿只能转让其矿权，私下交易泛滥成为了该地区的一个普遍现象，各职能部门也无法对其进行控制，更不用说要求其开展土地复垦工作；三是“炒矿”之风的兴起。一些不法分子抓住了煤矿整合的机遇，收购了一些经济基础比较薄弱的煤矿，然后私下高价拍卖矿权，在其相关手续还未办理完备时，煤矿矿权又转入他人之手，即损害了一部分人的利益，也使得地方矿权管理处于混乱，造成土地复垦工作的难以开展。

3、复垦资金来源不足，复垦责人不明确，复垦的效益不显著。土地复垦资金来源不足是我国生产建设复垦的普遍现象之一，主要表现在以下几个方面：一是对于煤矿业主来说，开展土地复垦工作会占用大量的资金，造成资金周转困难而不愿意投入资金复垦；二是没有外来资金投入，因煤矿土地复垦周期性长，复垦地点零星分布，面积小复垦效益不明显；三是政府无力投入，西部地区大多县财政收入微薄，政府部门无力投资对已废弃土地进行复垦。

4、复垦技术监督体系不健全，监管难度大。煤矿土地复垦工

作是一个长期性、投入大的工程，由于煤矿私下买卖严重，业主不愿投资、地方财政收入低等多方面原因，使得投入在土地复垦中的工作经费相对较少、人员匮乏。再加上对我国来说土地复垦体系不健全，针对煤矿土地复垦没有专门的技术标准，在管理中没有可参照执行的法律体系，由于投入资金少、执法成本高，使得煤矿土地复垦管理相对混乱，造成了监管难度大，复垦难以实施的现状。

二、西部山区土地复垦存在的问题

在西部山区土地复垦工作中，除了具有全国煤矿土地复垦的存在的普遍问题外，还主要存在以下几个较特殊的问题：

1、政府及社会对于土地复垦工作认识不到位，重视程度不够。煤矿生产一直都是西部地区某些县的主要经济增长支柱，只有煤矿生产上去了，才会给地方带来较大的经济效益，对于地方政府来说总是把GDP的增长做为衡量经济是否增长的一个重要目标，忽视了环境保护。在我国一直以来都没有下发过要求生产建设单位开展土地复垦的文件，直至2011年3月温家宝总理才正式签署了针对生产建设单位进行土地复垦工作的土地条例，条例中明确规定了“谁破坏谁复垦”，要求生产单位必须把土地复垦工作提高到日常管理工作中来。虽然如此，对大多数政府及社会各阶层的人来说，也从未对土地复垦工作引起过重视。

2、编制的实施方案可操作性不强，上下级之间缺乏沟通平台，技术指导和支撑相对匮乏。最初编制土地复垦方案时，都处于摸索阶段，只能按固定的模式编制方案，编制出来的方案中项目设计方案较粗略且项目实施地块图件比例尺大多为1：5000或1：10000的小比例尺无法实施，可操作性不强，实施起来相对困难。造成了有些煤矿依据方案开展土地复垦工作时，处于无法实施的状态，严重影响了土地复垦工作的开展。这就要求加强各部门之间的相互沟通，同时在各级监管部门之间应建立一个交流平台，进行互通利弊，研究对策，给予技术力量的支持。

3、土地复垦费预存困难，复垦资金相对溃乏。为了加快土地复垦工作的开展，增强煤矿业主对土地复垦工作的重视力度，根据各矿编制的《土地复垦方案》，要求各煤矿业主预存土地复垦费，但在复垦费预存过程中，主要存在以下几点问题：一是预存土地复垦费后会造成资金周围困难，加重煤矿负担，使得煤矿业主不愿意预存相关土地复垦费；二是一些煤矿为了扩大自己的生产规模，不断地收购其他煤矿，却打着蒙骗的幌子谎称资金短缺，骗取政府支持，缓存土地复垦费，缓存时间到来时却不预存土地复垦费；三是土地复垦费的预存让业主们误认为是国土资源部门又在以其他方式收取相关费用，而不愿意预存。殊不知土地复垦费的预存是在其编制土地复垦方案时，早已明确在方案中的一项工作内容，而且规定了预存资金的金额。但方案编制出来以后，对业主们来说只是国家要求必须履行的一项手续，而没有人详细地去查阅方案的相关内容。尽管做了大量的解释，生产建设单位也给予理解，但在预存土地复垦费时，预存多少复垦费却成为了煤矿业主进行讨价还价的一个籍口。

4、土地复垦存在不确定因素。塌陷区土地复垦是煤矿土地复垦的重点之一。以山东济宁为例，据不完全统计，自上个世纪70年代以来，因采煤累计塌陷土地约40万亩，导致40万农民无地可种，同时，目前每年还要新增塌陷地4万亩左右。塌陷区土地复垦不是人力所能控制的，牵涉到很多的因素，在针对拟塌陷区的土地复垦这一方面，只能以其实际塌陷为复垦手段，无法预测其塌陷时间及破坏程度，塌陷的相对规律难以掌控。

5、土地复垦周期长不便于复垦且复垦实施难度大。在查阅大量煤矿的土地复垦方案时，由于大多数煤矿的生产周期较长，使得资金回收周期也随宜之增长，土地复垦工作呈阶段性开展。复垦效益不明显，不利于资金的流转，投资者不愿投资，土地复垦实施难度增大，难以开展复垦。

6、复垦区呈点状分布，不集中利于实施复垦。在西部山区这里沟壑纵横，山地多平地少，相对平坦土地面积小，造成了煤矿土地复垦点呈点状分布，煤矿的风井、工业广场、矸石场等不集中难以实施复垦，不易于管理。

三、贵州西部山区土地复垦的对策

近年来由于以煤矿为代表的生产建设活动的开展，造成对土地资源、环境资源的大量破坏，使得环境污染也越来越严重。如何节约土地资源、减少污染、保护环境，给人们创造一个舒适的生存环境，这一问题不仅成为了政府部门思考的主要问题，也成为了环保部门、国土部门工作中首要解决的问题。如何处理好土地复垦工作中的监督与管理、用地与整治之间的矛盾，为人们创造一个舒适的生活环境。应从以下几个方面入手。

1、加强土地复垦宣传教育，提高全民土地复垦意识。在复垦工作与复垦研究中，人们对土地复垦意识不够，重复垦数量，轻复垦质量；重复垦工程，轻复垦管理；重技术复垦途径和模式研究，轻土地破坏与复垦的演变规律、技术标准、理论体系等基础研究；重局部研究，轻整体研究等问题较突出。由于我国的法律不够健全，法规相对滞后，土地复垦的法制体系建设仍需加强。相关的法律规定比较笼统，政策配套性差，操作性不强，不适应土地复垦的实际需要。全国80%以上的历史遗留废弃地未得到恢复利用，因生产建设活动，每年新增大量废弃地得不到及时复垦。仅煤炭开采破坏土地，每年仍以70万亩左右的速度递增，其中约60%是好耕地。进一步完善土地复垦的法律法规和政策，并严格执法，强化管理。在煤矿土地复垦中应做到有法可依、执法必严、违法必究，为执法工作提供政策保障。在执法工作中，政府机构应予以大力扶持。同时加强对业务主管部门技术人员的培训、加强对相关法律法规的学习与了解，增强工作人员的复垦意识和服务意识。

2、加强责任落实，让企业在缺少政府监管的情况下，切实担负起“谁破坏、谁复垦”的法定义务。历来土地复垦对象的确立是件让人头疼的事情，煤矿业主的频繁更换和私下买卖的猖狂，造成了复垦对象难以确定的局面。在实际工作中，无论煤矿业主怎么更换，煤矿怎么更名，煤矿矿权和占用的土地是不会变迁的。无论谁接管煤矿，煤矿土地复垦责任人依然可以确立的，以现任煤矿业主为复垦对象，切实落实复垦责任。在土地复垦中煤矿业主虽然有着不可推卸的责任，但同时监管部门也需要加强对煤矿复垦督促与检查，以确保煤矿开展土地复垦工作。

3、建立有效地土地复垦资金预存制度，以行政手段进行干预，要求生产业主开展土地复垦。“土地复垦费要列入生产成本或建设项目总投资并足额预算，并专项用于缴费单位和个人破坏土地的复垦工作。对1999年1月1日以后尚未履行复垦义务的，复垦义务人必须依法补缴土地复垦费。”国土资源部耕保司司长就这样说过。以美国为例，除了用法律手段规定复垦责任人的复垦义务外，还通过实施复垦保证金制度，确保土地复垦有充足的资金来源；针对历史遗留下来的土地复垦问题，则通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。我国政府应该制订土地复垦费预存制度，建立土地复垦费监管体系，由地方财政统一管理或由财政委托监管单位进行管理土地复垦费的预存工作。要求复垦责任人依据其编制的《土地复垦方案》，按年度预存土地复垦费，由相关的技术部门对其履行土地复垦费预存工作进行监督检查。预存土地复垦费好处有两点：一是可以加强责任人的责任意识，督促其开展土地复垦工作，在其依据土地复垦方案开展完成阶段性复垦工作，并经相关部门检查验收过关后，根据实际情况返还已开展复垦部分的复垦费用；二是在责任人不履行土地复垦条件下，地方政府应要求其履行复垦，在其不履行复垦义务时，地方政府有权将其存入银行的土地复垦资金交给有复垦资质的单位进行复垦。这样即解决复垦资金缺口问题，也为地方政府开展土地复垦工作减少了财政压力，最主要的是美化了环境。

4、建立有效地互联机制，给予技术支撑和指导，着力解决在相关的问题。土地复垦对大家来说并不是一个陌生的词语，但是煤矿土地复垦对于所有人来说都是第一次。只有在不断地探索实践后才能检验出一个方案的适用性、可操作性。在依据方案实施时难免会遇到各种各样的问题急需解决，这就需要在各级管理部门之间建立有效地互联机制，一个相互沟通的平台，让大家相互切磋和学习。在实施过程中主要存在两点问题：一是复垦方案是经过省级各部门抽调的专家们组评审一致通过的，下级单位对已经批准实施的方案只能遵照执行；二是实践是检验问题的唯一真理。一个方案的好坏，只有在实际运用中，才能对其适用性、可操作性，进行检查，而在出现问题时，对于问题该如何解决，该如何修改，这就需要上级部门为下级部门提供技术支持，才能更好地解决问题，以实现方案编制的最终目的。

四、结语

在我国，应挑选几个较特殊的煤矿开展土地复垦，作为煤矿土地复垦的研究试点单位，研制和建立一个较完整的土地复垦体系。明确煤矿复垦主体、明确土地复垦费的预存主体、明确土地复垦费的监管单位、明确土地复垦主体的责任与义务、明确煤矿综合环境治理保证金与土地复垦费的区别，为下一步土地复垦工作的开展，创造和提供一整套的法律依据，防止在进行土地复垦工作时的相互推诿。煤矿土地复垦是一项艰巨而任重道远的工作，需要几代人的不断努力和探索，才能为子孙后代创造一个良好的生存环境。要让煤矿土地复垦工作能得以顺利实施，首先要取得人们的理解和支持，其次要有大量的资金进入作后盾。

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