世行贷款项目工程变更管理与实践探讨

吴渊

摘要：近l0年来，我国公路建设事业发展迅猛，取得了举世瞩目的成就。文中就公路建设融资方式之— — 世界银行贷款的登略建设项目管理作一详细阐述，供大家参考。

中图分类号： F830 文献标识码： A 文章编号：

1 前言

近日，国家发改委、财政部联合下发世界银行贷款2012—2014财年备选项目规划，安徽省有3个项目列入规划，贷款总额3．5亿美元。在此之前，安徽省还有两个项目已被列入利用亚洲开发银行贷款2011-2013财年备选项目规划，贷款总额4．5亿美元。这5个项目安排贷款总计8亿美元，占全国利用世行、亚行贷款总规模的9％。

世行贷款安徽公路项目Ⅲ包括7个改建类项目和18个恢复类项目，这25个项目涉及17条国省道，全长约1209公里，项目总投资约42.7亿元人民币，利用世行贷款2亿美元(约16亿人民币)。发挥了显著的社会经济和环境效益。利用世行贷款不仅弥补了基础设施建设资金的不足，更重要的是引进了一套国际通用的项目管理方法和机制。笔者于2007年至2011年一直在安徽省交通厅世行贷款项目管理办公室工作，从事现场的项目业主管理工作，对外资项目的工程变更和合同管理有一定的心得，本文从工程项目管理的视角，对在世行项目管理的四年工作体会进行了全面总结，重点介绍了世行贷款项目管理体系中工程变更的具体实践和最佳做法，对如呵强化世界银行货款项目管理问题， 谈几点粗浅认识。

2 世行贷款项目的工程变更管理

工程变更指在工程项目实施过程中，按照合同约定的程序对部分或全部工程在材料、工艺、功能、构造、尺寸、技术指标、工程数量及其施工方法等方面做出的改变。

一、工程变更和工程范围

项目的工程范围或工作范围是项目经理首先要弄清和明白的问题。国际项目管理和合同管理知识体系中的一个主要问题就是范围管理。每个项目的合同文件中都对项目的工程范围在招标文件的投标邀请书、投标人须知、技术规范和工程量清单中都有专项规定和说明。作为项目经理，首先要根据合同文件规定的工程范围去界定是工程范围内的工程变更还是工程范围外的工程变更，因为它们在合同条件、合同管理的程序和方法上是截然不同的。

二、工程范围内的工程变更

根据其合同管理的方式、方法的不同，它通常可以分为以下三类：

(一)工程性质(Nature)相同，只是根据工程数量(Amount)的变化在工程量清单上作简单调整的工程变更。在工程界一般称它为自然变更或调整。它不是FIDIC合同条件51．1款所述的工程变更，也不需用第5l、52条的程序和方法。它既不需要工程师发布任何变更指示或变更令，也不需要调价或重新估价确定新费率而是按照FIDIC合同条件通用条件第56、1款的规定通过测量核定承包商完成的实际工作量后根据FIDIC合同条件第60、1款月报表程序按月结算支付即可。在世行的合同条件的专用条件中也采用了FIDIC合同条件专用条件52．2款，并在此前增加了一段话，即“合同内所含任何项目的费率或价格不应考虑变动。除非该项目涉及的款额超过合同价格的2％ ，以及在该项目下实施的实际工程量超出或少于工程量清单中规定的工程量的25％ 以上。”

(二)在合同规定的工程范围内，工程量清单中的附加工程和工程变更。附加工程是FIDIC条件和世行条件和合同管理中有关工程变更的一项重要概念，它专指为完成合同规定工程范围内的工程所必须增加的任何种类的增加工程。这里强调的是在合同规定的工程范围内同时又是完成工程所必需的工程项目。例如桥梁的加孔或跨度的改变，涵洞或跨越构造物的增设，环保工程和排水设施的改善等等。

(三)在合同规定的工程范围内， 工程量清单中未含的．但又是完成合同工程必须的附加工程和工程变更。这类变更的原因主要是设计质量差，地质和现场条件变化大所引起的，不变更就不能保证工程质量，不能保证项目的可持续性，使项目存在质量问题或遗留工程隐患，在施工过程中或在未来的运营中造成工程损害和严重损失。

综合以上(二)(三)两类工程变更，为了更好地处理和审批工程变更，世行贷款高速公路项目按照导致工程变更的原因，大致分为4类：即设计错误、设计改进、不可预见的事件、地质条件。以下就工程常见变更分类汇总：

设计错误包括设计错误、设计不当、设计遗漏等。例如：对路线局部选线错误、对地质灾害路段设计时未做处理或只是简单处理、采用非适用填料填筑路堤、高填方路堤边坡设计不当、原设计未做排水设计或排水设计严重不足、环境污染问题未做处理、招标文件中漏项工程等；

设计改进包括各种设计改进、其他设计缺陷的处理等。例如：根据新规范要求，对桥台台背回填材料的改进、路面采用新型改性沥青；对半刚性路面结构反射裂缝的处理措施、高填方路堤改为桥梁、桥梁采用新型伸缩缝和支座、桥型结构或结构物类型的改进、增加各种环保绿化工程等；

不可预见的事件包括不可预见、未能预见的事项。例如：施工过程中出现未能预见的各种地质灾害．在施工中发现地下文物、在施工过程中出现特大洪水或其他严重自然灾害等；

三、工程范围外的工程变更

这部分工程变更要求实施的工程，既不在合同规定的工程范围内，也不是完成合同工程所必需的附加工程和工程变更。对于这类变更，项目经理要根据变更的大小区分对待：

(一)变更虽在工程范围以外，但变更工程量不大的小变更，即影响工程总费用和总工期不大的变更，甚至通过合同各方的协商一致和共同努力，可以不发生原合同工程费用超支和工期延长现象。对于这种小变更，可以提请由业主编写书面项目申请报告上报世行。世行在接到申请报告后，由世行项目经理和有关部门或律师商议后即可批准。但是，必须协助业主完成项目的前期工作，如全线社会经济调查，征地拆迁和环保影响等，编写有关报告，作为项目申请报告的附件。

(二)重大的变更，即明显影响到合同总金额和总工期的变更，这类变更已经超出了世行项目经理的权限，需经地区副总裁核批。同时，根据世行合同管理要求，需要修订贷款协议。

四、在管理工程变更中应注意的一些问题

(一)工程变更的必要性

在进行工程变更时，首先要明确变更的种类及类似的国际惯例，该变更的具体程序、难度等，其次要认真分析原图纸，领会设计意图，分析变更后可能发生的问题，分析变与不变的利弊得失，原则上能不变就不变，能少变就少变。另一方面工程变更要有一定的手续，有一定的文字规格，图表、数字要准确无误。

(二)预期变更，早做准备

工程施工从计划到实施完成，有相当长的时间周期，工程变更往往打乱了原有的施工计划，变更项目的完成也需要相当长的时间。

因此．对工程变更必须有一定的预见性。在单位工程、分部工程开工前，对需要变更的项目，要及时立项，准备相应的资料，完成规定的报批手续，尽可能使工程变更发生在工程开工之前，为施工准备及安排赢得时间。

(三)对于工程变更要作好有相应的原始记录

高速公路施工周期较长，管理人员不可避免地发生变化，在工程变更的同时，要建立完整的记录，按时间顺序或工程项目分门别类地整理存档，填写工程变更统计台账；在管理人员变化时，要及时进行移交工作，保持工程变更的连续性、完整性。

(四)对工程变更要及时分析，进行变更组价

工程变更常常会导致工程量或工程难度发生变化．从而使工程投资发生变化，因此，在工程变更发生后，要及时进行分析，与原设计的工程量进行比较，确定增减量；对工程数量变更比较大的项目，按合同条款的规定进行变更组价，同时也作为工程完成后工程竣工决算工作的依据。

3 强化世行贷款项目管理的措施

目前我国利用世界银行贷款项目日益增多， 如何减少或避免因管理不善带来的各种弊端，的确是一个值得重视的问题。笔者认为根本的措施是转变政府职能，由管项目审批，资金拨付，设备、物资供应变为指导、协调、服务，定期监督内控制度的执行情况，进而促进达到项目总目标。具体提出如下改进措施：

1、 加强宏观管理．建立综台的项目管理机构，完善各项规章制度 应建卫缘台性的项目管理规构，解决项日管理政出多门，职责不清，监督不力的问题．减少项目投资的盲日性，政府管理部门应增强服务意识与法制观念，建立健全有效的规章制度，制定必要的奖惩措施， 以确保制度的正常执行。

2、理顺部门关系，切实保证配套资盎接期到位。理顺关系．主要是指政府应当为项目实施创造良好的环境，即政府管理部门应加大宏观调控力度，工作中要搞好各有关部门的协调，充分发挥各方面的作用：一是部门之间做到职责分明．加强内控约束机制，学会用经济、法律手段管理经济．特别要搞好设备、物资的招标、供应工作，促进廉政建设．抵制中饱私囊不正当行为的发生。二是统筹兼顾，确保配套资金按期到位，避免资金拨付中的“ 寅吃卯粮” 现象。

3、 对利用世行贷款的项目进行科学预测。对世行贷款的管理应通过目标决策、程序安排、目的要求、奖惩措施等对组织参与者产生刺激．并以必要的监督形成制约因素，从而形成管理与被管理的关系其中的目标决策离不开预测。科学的预测应综合． 全面．详尽。 没有科学的预测， 项目决策可能产生失误，造成无法弥补的损失。 所以，世行贷款项目的评估立项应搞好预测，严格管理， 以减少各种风险， 提高项目的成功率。

4、 转变政府职能，提高项目效益 。要改变过去旧的管理体制， 各级管理部门应提高工作水平， 实实在在地为项目实施解决一些实际困难．从发挥项目效益出发，搞好综台平衡，真正管好、用好世行资金，努力提高效益，促进经济发展。

4结束语

施工合同的实施和管理，是每项建设合同管理的核心，它包含着广泛的内容，是一项复杂的任务。如何在正确、全面地理解和把握FIDIC合同条件和世行专用条件的基础上，较好地运用这些条款去处理施工过程中实际存在的问题，将是我们项目管理工作者必须努力做好工作的方向与重点。