试论地方行政体制改革的模式与路径选择

2012-09-06 00:54石传梅
城市建设理论研究 2012年22期
关键词:省管强县市县

石传梅

摘要:当前,“省直管县”是地方行政体制改革所推行的一种重要改革措施。但是,“省直管县”改革不仅是减少地方行政层级、推进地方财政体制改革的操作性环节,同时,还会与中国现代化道路的选择和各地经济增长点的选择有着直接的关系。在此,本文针对地方行政体制改革的模式与路径选择进行分析和阐述。

关键词:地方行政体制;改革;路径选择

中图分类号: E280 文献标识码: A 文章编号:

一、地方行政体制改革的争议

关于地方行政体制改革的走向,政府与学界提出了以下几种模式:市管县、扩权强县、市县分治和复合行政:

(一)市管县模式。这种模式就是将市的行政层级进行保留,但是针对省领导市、市管县行政体制并没有实施任何改变,在对省、市、县各级地方政府的事权、财权有所规范的前提下,使市级政府充分地发挥中心城市的引导作用。

(二)扩权强县模式。这种模式就是在中央政策和法律支持下,使原有行政区划不会发生变化,但是会将经济、社会管理权更多地下放到一些县级,审批权、税收权和人事任免权等都是其权力所涉及到的范围。

(三)市县分治模式。这种模式就是将市管县行政体制进行撤销,上下级已经不是市、县之间的联系,而是所处于的竞争平台是相同的,“省直管县”其实也可以说是“省直管市”。市县分化治理,不仅可以使县的发展空间得到一定的强化,而且区域性中心城市的带动作用也可以充分地发挥出来。在市县分治的基础上,使省直管市(县)得以实施,这样的改革会使省的管理幅度得到增加,所以,市县分治的配套改革就是将省全面缩减,使县得到扩展。

(四)复合行政模式。这种模式就是“在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制”。这四种模式中,“扩权强县”与“市县分治”都属于“省直管县”改革。

以上的四种模式其实可以使四个层次的问题得以解决:各级地方政府的事权划分问题, 各级地方政府的事权、财权相匹配的问题,地方政府的行政层级问题,政府与社会的分权问题。四个问题息息相关、层层深入,是地方政府在经济社会发展到不同阶段分别会遇到的问题。然而,现实中,省直管县改革已经成为地方行政体制改革的主要内容,在发展情况迥然不同的各省区大范围推行。省直管县改革不仅仅是地方财政改革的一项操作性方案,还牵涉到中国现代化发展中“城市主导”还是“县域主导”的道路之争。

二、不同类型省区改革的路径选择

在上述分类的基础上, 各类地区应该依据各自的发展阶段与基本条件, 循序渐进地推进地方行政体制改革。

(一)第一类:浙江省

“省管县”是应该行政所需要推行的路径,这样一来,市县可以真正实现分开治理。浙江省“省直管县”财政体制改革主要适应于工业化、城市化。目前,浙江省经济已经开始逐渐走入转型升级的阶段。到2011年的时候,浙江省的经济强县数量已经在全国百强县排名中占有27个之多。所以,在资源配置平台中,传统的县域发展模式已经与经济发展的需要无法相互适应。作为“市管县”和行政“省管县”的中间形态的省直管县财政体制,需要向省直管县行政体制进行变革。

(二)第二类:广东省、山东省、江苏省

在兼顾地级市的中心带动能力的前提下可以稳步推行财政省直管县,而且,在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上可以向行政体制上的省直管县过渡。具体措施:1.需要保留发展腹地的部分地级市,仍然维持市管县。2.需要扩展区域的部分地级市,撤县设区。把城市周围与城市有着密切联系的个别县或县级市改成市辖区,扩大中心城市的发展空间。3.工业化、城市化基础好的全国百强县,撤县设市,市县分治。4.经济发展规模较好,自身财政增收能力在不断增强的县,扩权强县。

(三)第三类:河南、四川、河北、湖南、湖北、辽宁

县域经济并不是发展中的重点,应该将重点放在那些有经济活力的城市中,在这种情况下,最好不要推行省直管县的改革。具体路径:1.针对那些经济发展较为完善的城市而言,应该在特大城市的基础上,使这些城市有更大的辐射作用,找到其发展的创新点。2.以中心城市为重点积极构建区域经济中心,形成新的区域经济增长点。在这样的前提下,产业集聚效应就成为发展的重点,而在地级市中,区域经济也逐渐突显出来,从而使中等城市辐射区得以形成。

(四)第四类:安徽、广西、云南、福建、黑龙江、陕西、山西、江西、吉林在这些省中,最好先不要推行省直管县,保持原来的市管县行政体制,但是,一定要对一般性转移支付的资金规模进行加大,使财政转移支付程序更为规范化。而“省直管县”是县域经济发展的基本条件,但是并不是最终的结果。所以,想要使这一问题得到有效的解决,并不是要将“市管县”改革为“省管县”,而是应该在一般性转移支付的资金规模上进行加大,使财政转移支付程度得到有效地规范,从而将专项转移支付资金分配办法进行改进,使资金监管的力度加大。

(五)第五类:贵州、甘肃、内蒙古、新疆、青海、宁夏、西藏

站在国家宏观战略角度上进行分析,这些省区主要是以戍守边疆、保护生态作为主要任务,使省直管县得到有效的推广,这样的话,针对部分边疆县市管理不断弱化,同时,民族团结、政治稳定会因此受到一定的影响,若是在经济发展过程中以县为重点,那么开发热也会成为问题,会严重影响生态环境。所以,“省直管县”的改革方式并不是第五类省区所适合的发展模式,这种方式最好不选择。

三、结论

总而言之,在当前的情况下,省直管县的方式并不是适用于每一个省份,而是应该将各省的资源禀赋、经济发展水平、人口、地理、交通通信以及管理水平等作为重点考虑的对象,在这样的情况下,要按照各个省份的实际情况,找出适合其发展的改革措施和方案。就算是针对那希望有条件的省份,可以实施省直管县的发展模式,但是也不能所有的省份都可以在省直管县的改革中得到更好地发展,这就需要对中心城市的发展水平和县域经济的发展水平引起重视。

参考文献:

[1]庞明礼.“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势[J].中国行政管理. 2007(06)

[2]张旭霞,陈晨.省管县体制改革的前景分析[J].甘肃行政学院学报. 2008(05)

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