转变发展方式,创新城市污水治理集约经营模式研究

申宁 林啸江

中图分类号：U664文献标识码： A 文章编号：

当前环境问题已经成为影响中国的可持续发展、影响经济稳定、影响民生的重要问题。广东省随着工业化、城市化进程不断加快，随着产业开始从珠三角发达地区向中上游地区转移，流域经济将从下游向中上游发展，化工、造纸、电力、食品、印染、建材等污染行业将继续快速发展，上游污染负荷增加、范围扩大，水污染防治任务将更加艰巨。广东省东西北欠发达地区（包括韶关、河源、梅州、云浮、清远、汕头、汕尾、潮州、揭阳、湛江、茂名、阳江等市以及肇庆、惠州、江门的部分欠发达县）经济基础相对薄弱，环保治理工作起点较低，对环保治理长期投资渠道单一，投入不足，污染控制设施建设滞后。由于污水治理跟不上经济发展的需要导致的水污染问题已直接造成了广东省“水质性缺水”，成为广东省实践科学发展观和建设和谐小康社会的羁绊。

广东省东西北地区由于基础薄弱，财政资金有限，发展极不平衡，鼓励和刺激全社会预防污染、治理污染、改善环境的综合经济政策体系远未形成；废水处理等产业没有走上有利可图、环境成本内部化的良性循环，难以吸纳社会等各方面的资金投入，于是陷入了地方财政无法弥补市场失灵的困局，难以在2010年前完成“实现全省区域协调发展所需建设90座以上，日处理能力300万吨以上的污水处理厂”的目标[ 见广东省人民政府印发的《广东省“十一五”主要污染物总量减排方案》]。在地方财政紧张，市场化失灵的双重困扰下，面对紧迫和严峻污水治理形势，广东省就如何转变发展方式，突破和创新环保治理经营模式，化解市场失灵的困局上做了大胆地探索。

一、广东省东西北地区污水治理在市场化改革发展中的困局

污水治理是典型的具有自然垄断以及准公共产品的特征的市政公用行业，具有投资额大、回收期长，会产生巨大的沉淀成本，不是完全自由竞争的市场。我国市政公用行业的改革滞后于其他行业的市场化改革进程。但是在政策推动以及公用事业自身发展的迫切需求下，我国在这一领域的市场化改革发展迅速，成绩显著，并大致经历了改革从经营主体企业化着手到通过特许经营权在投融资与经营环节引入市场化竞争机制的三个阶段。

第一阶段：1978-1992年，开始探索公用企业的经营方式的变革，改革主要集中在如何改革企业经营方式、提高效益上，以内部承包责任制为主的经营方式全面展开，企业内部激励和约束机制初步形成，市政公用事业在投融资结构、价格体制方面有所改善。但是，市政设施建设和政府管理模式没有根本性改变。

第二阶段：1992-2001年，着手建立现代企业制度，一批公用企业按照《公司法》的要求初步实现了改组和改制，成立了国有独资的有限责任公司，公用事业服务价格改革的逐步到位，走向法制化、规范化；外资和民间资本开始大规模介入企业经营和管理。但总体上管理体制上没有实质性的变化，产权关系仍然不够清晰，政企未能完全分开，机制没有完全创新，只在经营上减少了一些政府部门的干预，在一定程度上刺激了企业加强经营管理的积极性，但距建立现代企业制度还有较大的差距。

第三阶段：2001年至今，在中央政府主导和支持下，市政设施业市场化改革全面实施，在政策上全面开放了城市市政公用基础设施市场，产权交易逐步规范，通过公开招标的方式选择投资者和经营者，特许经营制度正逐步建立和完善。

通过特许经营权招标制度，根据水处理的稳定性、安全性和非排他性特点，利用市场融资与经营机制，通过租赁经营合同和委托代理相结合的融资方式，在投融资领域和经营环节，引入市场化的竞争与激励机制，引进了先进的污水治理技术和经营管理模式。在近几年的实践中，广东省的水处理技术经过从借鉴国外经验消化吸收到自行研制设计，已经步入国际先进行列。但广东省东西北地区经济基础相对薄弱，城市化、工业化进程还需要大量资金扶持，环保资金相对投入较小，已经建设的处理设施跟不上城市建设和工业化改造的步伐，更无法满足广东省“产业双转移”的战略需求，所以水处理率还远远不能达标，致使广东省的环保事业出现了严重的瓶颈。到2008年底，广东省东西北地区甚至还有29个县（占全省67个县市的43.29%）还没有污水处理厂，城镇生活污水直接排入了重点水源的上游，对全省用水安全造成了极大的威胁。

类似污水处理的市政工程，由行政独揽到向社会和市场开放，使我国的环保治理实现了一个飞跃式的发展。但在经营模式上，还是处于分散的、孤立地由各个地市根据一个地区、一个点源自身的污水排放量，规划一定规模的污水处理厂，通过特许经营权公开招标的形式，交由一个独立的项目公司负责设计、建设、运营。显然，这种模式受到各地自身经济发展水平的限制。污水处理具有公共属性和高沉淀资本的特性，欠发达地区由于经济基础的薄弱，既无法在短期内通过自身的财政资金解决污水工程所需庞大的资本投入，也无法简单地在资本环节和经营环节引入竞争机制，保障社会资本进入污水处理工程获得必要的投资回报。尤其值得注意的是，东西北地区位于珠江流域上游，这些地区的污水治理工程具有极大的外部溢出效应，仅仅依靠当地微薄的财政资金投入到巨大的珠江流域污水治理工程中，实现整个广东，特别是最富庶的珠江三角洲地区用水安全，不仅东西北地区缺乏动力，也显失公允。结果亟待建立起污水治理防线的位于珠江流域上流的东西北地区，出现了财政上无力推进污水治理工程，市场力量也在这些地区失灵的困局，成为广东省节能减排工作的一个难题。

二、转变污水治理行业发展方式，区域集约化经营，化解财政与市场双失灵

我国的水污染治理经历了一个从工业废水到生活污水，从行业重视到国家重视，从国家重视到全民重视，从直接排放到末端治理；从单独分散的点源治理到流域性和区域性的水污染防治发展；工业废水从末端治理转移到清洁生产为主的“污染综合预防”；生活污水从合流集中处理排放到分流、分散处理回用的发展过程。这期间除了经济、社会以及环保观念等因素制约处，渗透着人们对水和水污染控制认识逐渐深入的过程。

对采取何种污水治理经营与管理模式的认识，同样也有一个逐渐深入的过程。污水治理在建设、经营环节通过特许经营制引入市场力量的前提，必须是在建设经营环节有必要的投资回报。这一方面要求地方政府有能力将污水环保市政工程的外部性通过特许经营合同内部化，另一方面也要求承担建设运营的企业能顺应发展的要求，不断通过管理创新、经营创新，降低经营成本，满足环保治理的要求的前提下，实现合理的投资经营回报。

2007年至2008年广东省环保局、广东省财政厅、东西北地区当地政府与环保治理企业，展开了一系列的就如何在省财政的支持下，转变污水治理环保产业发展方式，创新集约经营模式，短期内完成欠发达地区污水处理项目的建设运营目标的研讨会。

广东省广业资产经营有限公司是广东省环保龙头企业，一直在积极探转变发展方式，创新经营模式，推动环保事业的发展，其环保主业板块由广东省广业环保产业集团构成。广业公司敏锐地抓住了国际上环保产业逐步走向成熟阶段，污水治理将从单独分散的点源治理到流域性和区域性的水污染防治发展；城镇生活污水从合流集中处理排放到分流、分散处理、回用，污水处理设施也相应的有中小型化和分散化趋势。例如，美国15000座污水处理厂中75%以上的污水处理厂为0.5万吨/日，德国的污水处理厂中仅有不到300座为10万吨/日的污水处理厂。东西北地区的治污途径，也不可能再走珠三角地区的污染源相对集中而走集中治理的道路，因此必然也是小型化、分散化的。据统计，广东省东西北地区亟待建设的90个污水处理厂中，日处理污水量3吨及以下的就占了75%。

广业公司经过深入调研分析后，进一步论证了设施的小型化和分散化必然会造成污水处理项目运营管理的分散，因而项目运营环节的整合是确保环保设施运营效率的方式，也是一种必然的发展趋势。例如，法国17000个污水处理合同中主要集中在三家专业运营公司。2007年，广业公司审时度势，把握产业发展动态，率先向广东省政府提出，通过转变发展方式，创新区域集约经营模式解决东西北欠发达地区污水治理的难题。

三、集约经营：化解欠发达地区污水治理困境的创新探索

东西北地区污水治理市场化的困局，实质上就是广东省局部经济发展和环保治理规划失衡造成的，因此解困的途径也应该是跳出固有的思路，在经营模式上创新，改变东西北地区孤立的、各自为战、单点式的治理模式，将一个个跨地区的单个的污水项目统筹规划，走集约经营模式，实现污水治理行业发展方式的转变。

广业公司提出的污水治理的集约经营思路,就是运用科学的管理方法，将原本分散各地市，独立运作缺乏经济效益的一个个污水治理项目，通过一个有实力的专业环保治污企业，集中承揽设计、建设、运营的方式，由该企业合理分工、密切协作,提高资金、资源使用效益的经营方式，实现整个流域内既独立又相关联的污水治理项目总体上保持盈亏平衡或略有盈利；必要时，通过超越地市级的省级财政给予必要的补贴支持，弥补污水治理工程跨地区的外部溢出效益，实现环保治理从行政分割到流域统筹规划治理的转变。

这样的一种集约经营模式，不是简单地由一家企业垄断市场经营，而是在将分散的、独立的、缺乏经济生命力的一系列的工程项目，作为一个整体的经济范围来统筹规划，通过经营要素质量的提高、要素含量的增加、要素投入的集中以及要素组合方式的调整来增进效益的经营方式。集约化经营是以效益(社会效益和经济效益)为根本对经营诸要素重组（包括技术、资金、人才），实现最小的成本获得最大的投资回报。

广东省政府经过多次协调、研讨和论证，最终提出了转变发展方式，创新集约化经营模式，将广东省东西北地区污水处理项目，通过招标的形式，集中交由一家有实力的环保企业承担从设计、建设到运营的一体化的集约运作方式。在2008至2009的东西北地区污水处理项目一系招标中，广业公司以雄厚的实力胜出，获得了集约经营东西北地区74个污水处理项目的特许经营权。

广业公司作为广东省环保龙头企业，拥有自主知识产权的环保治理专利技术、拥有5个甲级资质的专业设计院、100多项污水处理项目业绩，并拥有较强的投融资能力。广业公司具备了牵头负责广东省经济欠发达地区污水处理厂的建设、运营，实践广东省污水治理集约经营战略转型所需的技术优势、资源重组整合能力、投融资能力，设计建设运营一条龙的整体服务能力。广业公司从战略构想和部署到投标、建设、运营都以“集约经营”为理念，对东西北地区污水治理项目提出了一整套的战略实施方案，在2008-2010年短短两年时间内，将亟待建设的欠发达地区污水处理项目全面铺开建设、管理，并承担污水项目（包括厂区和管网）的建设运营任务，实现污水治理市场化改革新的六项突破。

一是突出自主创新和质量经营的集约经营战略。

通过使用自主知识产权的专有技术提高污水处理技术水平，统一区域排污的技术规范，改变过去众多中小企业在BOT市场上恶性竞争的局面，使广东省环保企业从过去一贯性以“外延扩大”和“争地盘，壮块头”为主的“战国时代”的经营思路转向以“强化内涵”和“练内功”为主的经营思路上来，从而企业有精力把质量经营放在重要位置上，走精细化管理道路，不仅在污水处理的公共服务质量上有所保证，也能使企业运营中的资产质量、负债质量、管理质量等方面上档次、上台阶。

广业公司以自有核心专利技术为支撑，并通过集约经营，将核心的污水处理技术设计优势实现网络化地复制、推广。广业公司环保板块拥有5个甲资质的设计院，掌握了国家城镇污水处理技术政策中推荐的各类城镇污水处理技术，下属广东省环境保护工程研究设计院还特别开发了适合国情省情的“A/A/O高效生物除磷脱氮微曝氧化沟”污水处理专利技术,该技术先后获得省环保科技进步一等奖、国家环保科技二等奖，具有占地少、投资省、运行费用低、处理效果好、出水水质稳定特点，适合广东省东西北地区。集约化地经营东西北地区污水处理项目将以低成本的代价，将微曝氧化沟技术得以在欠发达地区实现网络化地推广，并能在极短时间内将升级后的第二代、第三代微曝氧化沟技术迅速推广，使珠江流域上游的水质安全有技术上的保障。

二是实现集团规模经营的战略转型。

集约化经营就是要改变“分散、按区划设”和“各行其是，各自为战”的乱局，实现生产要素的相对集中，经营集团化、规模化，竞争主体由单个企业转向企业集团，竞争倚赖提高综合实力，有助于短期内改变东西北地区污水治理跟不上全省减排需要的局面。

广业公司以实现集团规模化经营和产业链自上而下一条龙的整体服务运营作为区域集约经营的先决条件，通过内部产业链再整合，实现集约建设运营，降低运营总成本，提高整体竞争力。广业公司不是简单地将各个污水处理项目孤立地看待，而是以此为契机将广业公司内部环保产业链上的力量的整合再造、流程优化再设计，实现集团规模化经营的战略转型。广业环保板块拥有多个环保工程咨询、设计、监理、运营的甲级资质和市政工程总承包资质，城镇污水处理项目从环评、项目建议、项目立项，到可研、设计、施工、监理、以及建成后的运营管理。广业公司通过将系统内的污水产业链自上而下的资源重新整合，将东西北地区74个污水处理项目作为一个整体来统筹规划，实现了集约经营管理水平的一次飞跃。

广业公司成立了以董事长为总指挥的项目指挥中心，负责人、财、物的统一指挥调度。重点市及粤东、粤西分别设立项目公司专职负责督办所辖范围的污水处理项目的建设，按片区设立项目公司。在集团规模化经营的统一指挥与部署下，广业公司集中资源、集中精力、精细分工、齐头并进，七大项目公司的项目同时进行，负责项目的前期筹备、筹建、监督、管理工作，充分发挥从环保工程咨询、设计、建设、监理到环保设施运营全方位多层次的人才优势。

三是以效益效率经营为战略核心。

集约化经营就是以提高效益为最终目标，坚决杜绝市政工程普遍“高成本、低效率”和“少、慢、差、费”的状况，在政府力量的推动下，通过市场化力量的引导，改变固有的激励约束机制，促使污水集约经营企业全力向“低投入、高产出”和“多、快、好、省”的经营目标努力，并发挥集团的优势，创新融资模式，引导社会资本投入。

广业公司发挥集团总部投融资优势，扩展融资途径，提升污水处理项目的融资能力。东西北欠发达地区如果以一个个孤立的污水处理项目来考察，有相当部分由于缺乏经济效益保障，不仅对外向银行融资困难，更难以通过特许经营权招标的方式引入社会资本，甚至缺乏项目启动的资本金。而广业公司是广东省绿色环保龙头企业，资产状况优良，银行融资能力强，将环保产业确定为第一主业优先发展。由广业公司对东西北地区的污水处理项目的创新集约经营思路，获得了社会的高度认可，工商银行、国家开发银行等立即就该整体项目向广业公司予以高额授信支持，2011年广业公司还成功发行数亿元的企业债券，从而实现了引导社会资金服务经济欠发达地区的环保治理工程的导向作用，解决了十几年未能解决的欠发达地区如何引导社会资金发展环保事业的难题。

四是推动网络化管理和产业链延伸的战略扩张。

污水治理项目的集约化经营的一个技术支撑，就是依托电子信息平台，促进环保领域新技术更快地通过网络化经营，迅速地得到普及应用，以先进的管理理念带动企业管理上新的台阶，实现智能服务、综合监管、远程分析手段电子化，这将是集约化经营的突出表现。

广业公司对散布在广东省东西北地区多达58座污水处理厂，推行智能化的综合监管和分析系统，改变了传统的分散的污水处理厂的生产和管理监管模式，实现了集约化的监管。58座污水处理厂从东到西分布在广东省，横跨超过八百公里，传统的管理手段成本高、效率低。要做到集约化的管理，就需要有一套先进的、远程的综合监管和智能分析平台，将生产检测、设备监控与报警、工业数据采集与管理、企业运营数据采集、监控管理中心挖掘为一体的综合平台。广业公司充分发挥下属广业信息集团的技术优势，为集约经营东西北地区污水项目专门开发了一套污水处理综合监管和智能分析平台，在指挥中心就可以实时监测散布在东西两翼的58座污水处理厂，提供决策依据，使污水处理项目从实施到运营的一套流程更加科学化、规范化、先进化，为网络化复制先进的治污技术和管理流程和实时全过程、全方位监管提供了低成本实现的途径，同时企业也实现了产业链的战略扩张。

五是突出人才的经营战略。

集约经营一批污水治理项目必须有相应的人力资源支撑，从设计、建设到运营对人才要求具有较高的综合素质，能以点带面，将经营中的经验教训以网络传播的方式推广到全系统。广业环保板块拥有环保工程咨询、设计、建设、监理和环保设施运营的各项资质，相关人员配套，技术力量雄厚，拥有教授级高工9人，高级工程师326人，工程师以上管理人员近千人。优秀的人才，是运用先进环保处理技术实施者，更是贯彻集约化经营理念的创新者、践行者。

六是实现污水治理从行政分割到流域统筹规划治理的转变。

集约经营就是要突破长期以来污水治理等环保产业按照行政地区分而治之，治理方与受益方责任与权利的错位的局面，统筹规划，将外部效应内部化。广东省针对东西北地区地方财政局限和地方“行政失灵”的难题，由省级财政拿出24亿元专项资金，对本次东西北地区集约经营的污水处理项目，按每吨污水补贴建污水厂500元，建管网300元的额度提供专项补贴。

东西北地区处于珠江流域上游，其污水治理却又常年受限于属地经济的发展水平，对整个广东省造成了用水威胁。东西北地区由于水治理市场发展滞后，单纯依靠市场力量也难以在短期内实现减排目标，突破地级财政的限制，由省级财政给予必要的补贴，首先是针对欠发达地区污水治理外部性给予经济上的补偿，减轻了欠发达地区财政压力，满足全省减排任务的紧迫需要；第二，是实现全省珠江流域统筹治理规划的重要突破，克服了长期困扰流域治分散治理的矛盾，符合“谁受益谁负担”的原则；第三，省级财政的补贴作为东西北地区整体集约经营的重要支撑力量，起到了引导社会资本的重要力量，激励更先进的治污技术与管理技术应用到东西北欠发达地区；第四，省级财政的统筹补贴，起到了降总体省财补贴压力和居民的经济负担的作用。据测算，如果由各地通过提高污水治理费或者自行解决污水治理工程所需的补贴，则总补贴将远远超过省财政统筹补贴的24亿元水平。

广业公司将广东省东西北地区污水治理项目实现集约经营转变后，通过统筹安排，重点推进28个未建设污水厂的县的污水厂及管网，共73万吨/日的污水处理规模，另外加上属于欠发达地区范围内，共约100万吨/日的处理模式在2009年顺利完工投产，从而顺利实现十一五规划目标[]。截止2011年底东西北地区完成了日处理近200万吨的污水处理项目，2012年已正式运营50个污水处理厂项目，日处理规模达到158万吨。为实现十二五规划目标开创了良好开局。

四、结论

广东省在转变环保产业展方式、探索污水治理工程集约经营的创新模式在全国走在了前列。集约经营，促进了集团规模化经营转型，并将先进自主专利技术，迅速地低成本复制、扩张到全省，形成网络效应，使短期内有效地解决了长期困扰欠发达地区节能减排工作的难题成为可能。集约经营模式实现了发展方式的转变，促进了欠发达地区污水处理产业化、规范化发展，实现了通过财政引导社会资金投入到环保治理项目的作用，产生辅射和示范效应，改变了欠发达地区市政建设的单一主体，促进投资主体多元化，改善了投融资条件，减轻欠发达地区财政负担。更为重要的是，集约经营化解了长期以来污水治理行政分割治理矛盾，实现了流域统筹规划治理的根本转变。

2009年，海南和江苏武进地区也对探索集约经营污水处理项目进行了有益的尝试。我国的环保治理行业将顺应治理设施小型化、环保防治分散化，经营管理集约化的产业发展趋势，逐步走向成熟，并将由此催生一批环保龙头企业成为我国环保产业的领军力量。

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