当前集体林权制度改革存在问题与对策探讨

何滟

摘要：文章对当前集体林权制度改革的成效、造林模式、存在的问题及对策进行了分析，并提出了相应的改革措施。

关键词：集体林权制度改革、存在问题、对策、成效

中图分类号：DF412.2文献标识码：A 文章编号：

一、 集体林权制度改革的主要做法及成效

1.1 深入宣传培训，大力营造林改氛围

采取多种宣传方式，营造林改氛围，凝聚林改力量，动员全社会协力推进林改工作。一是广泛宣传动员。县委、县政府多次召开林改工作会议，专题研究部署林改工作，乡、村、组也分别召开了专题会议和群众大会。二是深入调查研究。为了确保林改工作顺利进行，成立调研工作组深入村组农户，在此基础上，召开乡村组党员大会、群众代表会、村民小组会等各类会议，广泛征集意见、建议。三是加强政策宣传。在各乡镇举办林改政策宣传培训班，成立县、乡、村政策咨询室，并及时答复群众遇到的疑难问题。

1.2 注重机制创新，努力推动工作落实

不断完善体制机制建设，有力推动了林改各项工作落实。一是成立组织机构。县委、县政府及时成立了由政府县长任组长的林改工作领导小组及其办公室，配备了工作人员。各乡镇、各村也成立相应的工作机构，负责林改工作的指导、协调和落实。二是加强督查检查。严格按照林改的几个步骤来实施。坚持“一月一督查、一月一评比”的工作机制。各村民小组推选出了3~5 名责任心强、熟悉情况、办事公道、在群众中有一定威信的代表组成林改工作理事会，全程监督林改工作。三是落实目标责任。把林改工作列为县、乡年度目标考核范畴，制定严格的考核办法，严格责任落实。

1.3 强化措施落实，全力保障改革进程

为确保林改工作顺利进行，精心安排部署，严格规范操作，及时化解矛盾，强化政策落实。一是规范操作，增强政策性。通过广泛调研，结合县情实际，制定了《县集体林权制度改革实施方案》，明确了推进集体林权制度改革的程序。二是依法确权，增强时效性。坚持农村基本经营制度不动摇，遵循按人分地、按户承包、确权到户、人人有份的原则，把乡镇、村组集体林地最大限度地承包到户。三是化解矛盾，增强保障性。制定了《县集体林权制度改革纠纷调处工作程序》，乡镇、村组均成立矛盾纠纷调处工作机构，实行分级包案责任制，做到农户之间的纠纷不出组，组之间的纠纷不出村，村之间的纠纷不出乡镇，乡镇之间的纠纷不出县。

1.4 狠抓产业培育，奋力激发林改活力

一是探索生态观光旅游业。依托山花节等活动，积极探索多种形式的生态观光旅游，对加快县旅游业发展和经济增长起到推动作用，实现了生态建设和产业培育的良性互动。二是发展林下养殖业。积极争取项目扶持，不断完善林区基础设施建设，通过“以点带面、辐射发展”的模式，在公益林区大力发展林下散养生态鸡。

二、造林机制、体制及造林模式

随着集体林权制度改革的推进，现有的造林机制和体制也必将随之发生变化。全省山区现有的宜林荒山绝大多数都是干旱阳坡，土层薄、造林难度大，所造林基本是生态林，几十年都没有经济效益，而只有生态效益。从调查的几个集体林权制度改革试点县的情况看，目前，宜林荒山承包主要有以下几种形式：家庭承包、联户承包、大户承包、集体预留。因此，造林机制也要相应采取家庭承包造林、联户承包造林、大户承包造林、专业队承包造林等多种形式。

2.1 家庭承包造林模式

对于立地条件较好，荒山面积比较大，群众积极性较高的村庄，应以户为单位，按人头分配，由农民家庭承包、自主经营。对实行家庭承包的荒山要限期绿化。家庭承包造林的工程项目，要全面落实“户承包、村申请、乡组织、县管理”的运作机制，以户建卡、以村建帐、以乡造册、以县建档，确保工程项目建设顺利进行。对承包到户的宜林荒山荒地，在明确土地所有权和使用权的基础上，承包期一律延长到70 年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律法规规定继续承包。林业部门要及时发放林权证。

2.2 均股不分山，专业队造林模式

对村集体经济条件好、村委组织能力较强、有造林绿化能力的村，按照均股不分山模式，将宜林荒山股权分到户，但不划分地块，由集体统一组织专业队造林和管护，成林采伐后按股分红、利益共享。

2.3 公开拍卖，大户承包造林模式

对人均荒山面积比较小，农民分山积极性不高，造林难度较大的区域，在全民共议、表决通过后，公开组织拍卖招（投）标，将宜林地承包给有造林经验的大户、企业或专业队等进行造林经营，明确承包期限、绿化期限及管护责任等，村民分享林地租让资金。大户承包造林收益归大户所有，承包期满以后林地退还村民所有。

2.4 农民林业专业合作社造林模式

在家庭承包经营的基础上，积极引导扶持承包者从事林木种苗、花卉生产，造林绿化、经济林建设，森林管护、森林抚育采伐，林下种植、野生动物驯养繁殖，生态旅游，林产品加工、运输、销售、贮藏等经营活动，培养林业发展带头人。在自愿联合的前提下，组建农民林业专业合作社。也可以以资金、林木、林地、产品、技术、劳力等形式出资或折资折股入社，力争形成有组织、有规模、能发展的农民林业专业合作社经营模式。通过多种渠道和方式，鼓励和扶持林业专业合作社承担工程建设项目。

2.5 积极鼓励形式多样的社会造林

鼓励厂矿、企业、机关、学校、部队等进行以绿化、义务绿化、以资代造、生态旅游开发等为形式的社会造林，最大限度地吸引社会资金投入到林业工程建设上来。

三、 存在的问题及对策

3.1 集体林权制度改革之后造林绿化工作存在的问题

1）工程造林举步维艰

林业是以生态建设为主的公益性事业，尤其是在特有的立地条件下，造林难度大，荒山造林基本上以生态林为主。因此，林业必需以政府工程造林为主体，这一点是无可置疑、不可动摇的。荒山均分以后，如何统一规划、统筹发展、规模实施，将对工程造林产生巨大影响。

2）造林管护问题

集体林权制度改革后新造林地和现有林地的管护将是新的难题。由于林地权属下放个人所有，所造的林基本是以生态林为主，社会效益显著，而经济效益甚微，群众对其进行管护严重缺乏资金。这就要求，必须加大对未成林造林地和现有公益林进行补偿，不然的话，对全省森林覆盖率提高和生态省建设将产生不利影响。

3.2 集体林权制度改革后推进造林绿化工作的对策

1）建立健全林权流转市场机制

以县为基础建立省、市、县联网的林权流转市场，在集体林地所有权和用途不变的前体下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件等方式，实现林地经营权的转让。同时，完善和规范流转程序，建立森林资源资产评估体系，建立林地、林木要素流转市场，完善相关法律、规章制度，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失心失地失林，力争实现林地效益最大化。

3.3 深入推进配套改革，不断巩固和扩大改革成果

该县一方面要发挥积极主动性，尽快出台“关于切实加强林地流转工作的指导意见”、“关于切实加强农民林业专业合作组织建设的指导意见”、“关于改革和完善造林抚育管理投入补贴办法”等文件，为林业改革发展创造更好的条件，进一步巩固和扩大改革成果；另一方面应在广泛深入调查研究的基础上，根据林情、县情制定相应政策，进一步明确操作办法，真正把这些政策措施落到实处。

3.4 加快林业产业发展，不断提高林业经济效益

一是引导农民充分开发旅游、休闲等产业，大力发展森林旅游业，实现不砍树也能致富目标。二是引导农民因地制宜发展养殖业、林下种植业、干果经济林，开展立体经营，实现长短互补，提高林地产出率和利用率。三是大力扶持林产品加工龙头企业，致力提高林产品的附加值。四是引导农民精心经营森林，提高森林的质量和效益，用森林的高产出实现农民的高收益。