快速城市化地区提高控规实效性的对策

刘云亚

摘要：从公共政策属性的角度分析了我国快速城市化地区控规实效性差的原因，指出有一部分控规失效的情况是快速城市化阶段社会政治系统需求的反映，同时指出，应通过加强公众参与、完善控规编制技术、提高编制审批效率等措施，提高控规作为公共政策的公共性、合法性、效率性、稳定性和强制性，从而提高快速城市化地区控规的实效性。

关键词：控规；实效性；失效；公共政策

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

1. 引言

新《城乡规划法》颁布实施以后，控制性详细规划的法定地位得以确立，控规的编制、审批、调整程序，以及在规划体系中的作用得以明确。尽管如此，控规在编制实施过程中仍存在很多问题，其中最大的问题是控规在实施过程中调整过多的问题，也就是控规实效性差的问题。

控制性详细规划是政府调控城市空间资源的重要公共政策之一。但是，在我国快速城市化地区，“面对地方政府‘企业化、开发行为复杂化、利益主体的多元化、规划管理法制化等新形势，控规难以适应城市建设与规划管理的需要（汪坚强等，2009）”。“根据对部分城市实施情况的了解和笔者的工作实践，目前在城市规划实施中，普遍有一半左右建设项目程度不等地变更了控制性详细规划规定的内容，部分城市发生变更的项目达到80％左右；少数城市变更较少，但也达到20%～30％（张泉，2008）。”社会各界对控规的质疑不断，城市规划业内也对如何提高控规的实效性开展了很多思考和探索。部分学者（鲍世行，1989；张苏梅，2000；熊国平，2002；等）提出，推进控规立法，强化控规审批、调整的法律程序是应对控规失效的对策；部分学者（唐历敏，2006；孙晖、梁江，2000；汪坚强，2009；袁奇峰、扈媛，2010；等）认为，提高控规的技术理性和内容科学性是保证控规有效实施的途径。本文从控规的公共政策属性角度切入，对照公共政策应具备的属性，分析快速城市化地区控规实效性差的原因，并试图提出相应对策。

2. 公共政策应具备的属性

根据《城市规划编制办法》，城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。特别是《城乡规划法》施行以来，“控规由纯技术层面的规划成为规划审批直接依据的法定规划，其权威性和法律地位得到了极大提高。控规已经不再是简单的技术成果或者技术手段，它已经成为真正意义上的公共政策（徐忠平，2010）。”

“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和决定的，为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或行政命令、书面指示、政府规划等（叶海平、陶希东，2007）。”一般来说，公共政策应具备政治性与公共性、强制性与合法性、稳定性与变动性、公平性与效率性等属性。

3. 从公共政策角度分析控规实效性差的原因和对策

根据笔者的工作经验和相关文献，控规失效的主要原因包括城市（或区域）发展定位不确定、地方政府的压力、开发建设主体的利益驱动、公众参与不够以及控规编制和审批本身存在的问题等。下面拟分析导致控规实效性差的各种原因，并对照公共政策应具备的属性提出相应对策。

3.1 控规失效原因一: 城市（或区域）发展定位的不确定性

城市或地区发展定位的不确定性是造成控规调整的一个重要原因是。如城市产业结构转型对城市功能、布局产生重大影响，进而对控规产生调整需求；一些重大公共设施和基础设施，如大型会展中心、高铁车站等的建设，导致相关地区的发展定位发生重大变化，从而必然需要对控规进行大规模的调整。虽然在我国城市规划体系的制度设计中，控规的编制应当是在城市总体规划的指导下进行的，“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划（城乡规划法第48条）。”但事实上在我国目前经济和城市化快速发展过程中，总体规划确定的城市发展目标、规模、功能布局等内容，往往难以跟得上社会经济发展的步伐以及市领导思路转变的速度。而总体规划修编的程序之复杂和耗时之长也使得“先修改总体规划再调整控规”的制度设计难以操作。

根据公共政策的政治性属性，我们知道作为公共政策的控规是必然服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标的（叶海平、陶希东，2007）。因此，对于因这种原因造成的控规调整，我们应当理解为是快速城市化发展阶段的特点，而不必因此对控规的作用、地位产生怀疑。“在转型期的中国，国家及地方政策都在不断完善中，这些政策调整都需要通过控规落实到土地开发上，在宏观政策不稳定的前提下企望控规的稳定是永远无法实现的（颜丽杰，2008）。”

3.2 控规失效原因二: 地方政府“土地财政”的压力

工作实践中，控规调整的压力还常常来自于地方政府的要求。地方政府往往为了取得更多的土地出让金而要求规划部门调整控规、提高地块容积率。我国近年来实施的财政政策，使得地方政府在税收增长乏力的情况下，往往会采取“向土地要财政”的办法。由于提高局部地块的容积率并不会立刻带来严重的负面效应，规划部门往往没有足够的理由反对这种要求。

对于这种情况，笔者认为一方面这也是由公共政策的政治性决定的，只有政府的决策机制、政绩考核体制等制度环境发生改变，才能从根本上解决这个问题。另一方面，这也反映了控规作为公共政策，其对公共性的保障不足，在控规的制定和执行过程中公众参与、公共监督不够，造成了其政治性要求凌驾于公共性要求之上。

3.3 控规失效原因三：公众参与不够及开发建设主体的利益驱动

工作实践中，有很多的控规调整是由于开发商或土地权益人的要求而造成的。土地开发和建设单位提出的理由一般是拆迁安置成本过高、事业发展需要等等，但其根本目的往往是追求更大的经济利益。土地开发和建设单位一般都会通过种种途径给规划管理部门施压，而规划管理部门如果拿不出拒绝调整的硬性依据，常常抵挡不住压力，最终结果就是控规的频繁调整。

我们知道，公共政策具有强制性属性，也就是说，公共政策是对社会成员普遍具有约束性的。因此笔者认为对于这种情况，首先应加强控规的强制实施的力度，维护控规的原则性和严肃性。但同时我们也应认识到，公共政策的强制性是基于合法性基础上的。缺乏合法性的公共政策，其权威性与强制性就会受到损害。

公共政策的合法性主要体现在程序合法和内容合法两个方面。程序的合法性，是指公共政策在制定、执行、评估过程中，每一环节都必须遵循规定的程序和步骤来进行。《城乡规划法》颁布实施后，控规的程序合法性已经有了比较坚实的保障。所谓公共政策内容的合法性，是指“政策所规定的行为准则、所施行的计划措施使公众的利益得到协调、平衡，符合多数人的、长远的利益要求，受到人民的认可（叶海平、陶希东，2007）。”而目前我国控规的编制和审批过程基本上局限于城市规划系统内部，公众参与还处于“象征性参与”的阶段，公众参与的次数较少、时间较短，公众获得的信息不够详细，参与的形式比较单一，一般限于媒体公示和单向提书面意见，缺少面对面的沟通、反馈机制。由于缺少充分的公众参与，各方的利益必然难以得到充分的协调、平衡，虽然控规最终得到政府的批准但并未能得到公众的广泛认可。笔者认为这是造成控规权威性和强制性不强的重要原因。只有大力加强在控规编制、审批、实施、调整各环节中，社会各界特别是利益相关人士的参与途径和深度，才能使控规的合法性真正得到保障，也才能使控规真正得到贯彻和落实，避免控规失效的尴尬处境。

3.4 控规失效原因四：控规编制审批周期过长

编制审批周期过长是造成控规失效的原因之一。目前特大城市的控规从开始编制到审批通过一般来说至少需要两年以上，很多甚至需要三、四年或更长时间。因此一个地块进入土地市场的时间与控规编制的时间往往有着到4-5年甚至更长的时间差。在快速城市化地区，4-5年的时间里，地区的发展条件、发展定位、土地市场状况都可能发生很大的变化。因此控规在实施过程中面临频繁的调整也就毫不出奇了。为了应对这个问题，厦门推出了控规与土地出让条件的“软捆绑”政策（何子张，2009），也就是在土地出让前开展“规划咨询”，对拟出让土地的规划指标进行经济技术论证，同时对规划方案的空间环境进行模拟，再通过一系列的行政过程，重新形成一套土地出让条件，以此代替控规，成为“招拍挂”的土地出让条件。厦门通过这种制度变更来解决控规编制与土地出让之间的时间差问题，以规划部门的主动调整取代开发商主导的被动调整，事实上也反映了控规实效性差的现实问题。

从公共政策的属性来看，公共政策既具有公平性属性又具有效率性属性。公平性属性是指，公共政策是政府等公共部门进行公共管理的途径与手段，其根本目标是实现社会的公正与公平。同时，公共管理又必须讲求效率，因为公共政策的制定、执行、评估，需要有一定的政策资源作为支撑，而在一定时期内政府所能利用的资源是有限的，公共政策的运行必须讲求效率。因此公共政策对公平性的追求不是无限的，是需要兼顾效率性的。“中国目前仍为发展中国家，以‘经济建设为中心在相当长的一段时期内仍是中国的一项基本国策，这就决定了控规管理不能牺牲效率（颜丽杰，2008）。”在快速城市化地区，控规作为城市空间开发管理的重要公共政策，对其效率性的要求更高。因此，为了提高控规实效性，必须提高控规的编制和审批效率。各地已经开展了一些有益的探索，如北京、天津、上海、武汉、厦门、成都等地都在尝试将控规内容进行分层表达和分级审批。一般分为街区（或单元）层面和地块层面两个层次，街区（或单元）层面的控规（有些称为导则、大纲图则等）主要对街区（或单元）的土地使用主导功能、总体开发强度、道路、绿地、高等级公共服务设施和市政设施等内容进行控制，地块层面控规（有些称为细则、详细图则等）主要规定对具体地块的容积率、绿地率等开发控制要求。一般分层编制的同时实行分级审批，即由市政府等高层级行政机构审批街区（或单元）层面的控规及其调整，由规划行政主管部门等较低层级行政机构审批地块层面控规及其调整，以提高控规的编制、审批效率。

3.5 控制失效原因五：控规成果难以达到控规法定地位的要求

控规控制内容过多过细、编制技术水平不够，导致控规成果难以达到控规法定地位的要求也是造成控制失效的重要原因。

控规需要确定的控制指标过多且弹性不足。根据《城市规划编制办法》第四十一、四十二条，控制性详细规划需要确定土地使用、建设开发、道路交通、市政公用管线、竖向等各方面的控制要求，其中各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等七项内容为强制性内容。而《城乡规划法》明确规定以控规作为规划行政管理的法定依据，并对控规调整规定了严格而复杂的程序，大大强化了控规的强制性和稳定性。

然而，由于城市不同地区的开发主导力量不同（张庭伟，2001），因而需要控制的空间开发要素也是有很大差异性的，如建成区、新开发地区、城市重点地区都有不同的要求。因此不同地区的控规控制什么、如何控制都应该是有差异的。比如，一般来说，市场力在新开发地区将发挥很大的作用，而快速城市化地区的市场需求是难以准确预测的，因此在编制控规的时候地区就对每个地块的使用功能进行详细而明确的规定必然造成实施过程中的不断调整。特别是在经济和城市化快速发展阶段，要求规划技术人员准确判断一个地区未来若干年后每个地块的具体使用功能无疑是天方夜谭。

除地区发展定位的不确定性以外，往往还因指标确定宏观依据不足、产权信息等基础资料不全、规划编制人员经验不足、时间仓促、公众参与不够等原因，造成控规编制的科学性、合理性不够。在没有足够把握的情况下，却对地块的使用进行非常细致的规定，并且以类似法律的刚性强制执行，必然造成控规在实施过程中的“水土不服”。 “仅凭规划师的主观臆想将地块的使用条件以法律形式确定下来，无异于作茧自缚（田莉，2007）。”

从公共政策的属性来看，公共政策既有稳定性属性又有变动性属性。公共政策和法律的区别之一就是稳定性和灵活性不同。法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的社会规范，是对已经公认的社会规范的确认，法律一旦制定，就比较稳定，长期有效，不允许经常更改。而公共政策是针对一定的问题制定的，所规范的内容影响范围没有法律那么广泛，一旦问题解决，或环境发生变化，政策就需要终止或修正。因此法律更注重稳定性和公平性，而公共政策比法律有更大的灵活性。

因此，在快速城市化的社会经济条件下，控规作为协调城市空间开发的公共政策，必须兼顾好稳定性和变动性。一方面必须保证对有关社会公平、民生需要的公共服务设施、市政及交通基础设施、绿地开敞空间等空间要素的控制具有足够的刚性和稳定性，另一方面在市场力发挥主导作用的范畴，则需要在控制的同时给予足够的弹性空间，以适应社会实际需求。

各地已经在积极探索在控规编制内容和管理实施方面如何更好地平衡刚性和弹性。如上海将城市分为一般地区、发展敏感区（建设敏感区、楔形绿地、水源保护地、特殊环境要求地区和产业园区等）、发展预留区（发展前景不明确或政策不明朗的用地）和重点地区（城市公共活动中心、地区公共活动中心、历史风貌保护区、大型枢纽地区、大型居住社区等），对各类地区的控规成果分别提出不同的内容和深度要求，并规定不同的强制性内容，从而较好地解决了控规的刚性和弹性问题，也较好地兼顾了公共政策的稳定性和变动性。北京南京、武汉、厦门、深圳等地则在尝试建立控规的动态维护机制和队伍。

4 结语

在我国快速城市化地区，控规作为一种协调城市空间利用的公共政策，必然具有政治性，也就是必然会反映社会政治系统的需求。因此在现阶段，控规的动态性或者说一定程度的调整是有其必然性的。但根据公共政策的属性，仍然有很多方面的努力可以提升控规的实效性。本文讨论了以下几个方面的建议。一是大力推进控规编制、审批、管理、调整过程中公众参与的深度和广度，通过对公众利益的有效协调和充分反映，实现控规作为公共政策的公共性、公平性和合法性，从而保障其实施的强制性和有效性。二是完善控规编制技术，切合实际地确定不同地区控规的内容、控制要素的刚性和弹性等，从而更好地处理控规作为公共政策的稳定性与变动性，提高控规的实效性。三是探索控规的动态更新机制，提高控规编制和审批效率，提高控规作为公共政策的效率性，更好地满足快速城市化阶段的社会需求。

参考文献

[1]汪坚强.迈向有效的整体性控制——转型期控制性详细规划制度改革探索[J].城市规划，2009（10）：60-68.

[2]张泉.权威从何而来——控制性详细规划制定问题探讨[J].城市规划，2008（2）：34-37.

[3]鲍世行.规划要发展、管理要强化——谈控制性详细规划[J].城市规划，1989（6）：42-46.