针对我国土地利用机制的对策研究

刘兵卷

摘要：我国现行的土地利用机制，使我国土地利用效率有了很大的提高，土地结构更趋于合理化，但仍然存在许多问题，需要进一步改进和完善。本文通过分析目前我国土地利用机制存在的问题，提出了完善土地利用机制的相关建议。

关键词：土地利用机制土地管理体制 土地产权制度

Abstract: the mechanism of China's existing land use, land use efficiency has improved greatly in China, land-rationalization of structures, but there are still many issues needed further improvement and refinement. This article through the analysis of the current problems in China's land use mechanism, perfect the mechanism of land use related recommendations made.

Keywords: land use mechanism for land-management system of land property right system

[中图分类号] F301.3 [文献标识码]A [文章编号]

一、我国土地利用机制存在的问题

首先，我国正处于工业化和城市化加速发展的阶段，不可避免地要占用大量的土地，这使土地利用面临着严峻的环境。其次，我国城市的发展主流仍然以粗放的外延扩张为主，城市土地利用过程中浪费现象十分突出，多征少用，早征迟用，甚至征而不用的现象时有发生。再次，建设布局不合理，基础设施不配套，优地劣用现象十分突出，城市土地长期处于粗放化经营状态。因此，在这种复杂形势下，切实加强对土地利用机制的研究，实现以内涵发展为主的发展方式是一个亟待解决的问题。

二、完善我国土地利用机制的对策

（一）改进土地管理体制

1、明确各机构的职责

中央政府和省级政府主要负责制订宏观范围的国民经济计划和土地利用总体规划，明确土地利用的区域和分区管制，对耕地进行保护，以保证国家的粮食供给和生态安全；城市政府主要负责城市规划的制订和管理，控制城市发展的速度。

2、规范政府管理机构的行为

政府管理机构官员的个人目标往往与社会公众目标不一致，在实施管理时，其行为结果不一定能实现管理目标。因此，应该由立法机构及其相关的专业委员会制定政府机构管理土地的行为宗旨和规范，规定各级政府及其相关的机构对土地资源管理的权利、责任和义务，确立政府管理土地的法律框架。

（二）完善我国土地产权制度

虽然中央政府从土地使用总量到土地使用的方向都具有控制和干预的权力，但是地方政府在土地的开发经营中有很大的自主性，因此，必须对中央和各级地方政府之间的土地所有权进行清楚界定。

1、分解土地所有权

我们可以将国有城市土地所有权分解为占有权、使用权、收益权和处分权，中央政府和各级地方政府享有不同的权利。合理确定中央和地方之间的土地收益分成比例，有利于农地保护、有利于提高城市土地资源利用效率、有利于农村和城市共同发展。例如为控制城市扩张占用农用土地，在地方政府占用农地所得总收益中，极大部分归中央政府所有，从经济角度对地方政府进行调控。

2、制定合理的产权定价政策

市场经济体制对产权市场化提出了更高的要求，因此，完善城市土地产权市场制度除了要有明确的产权交易范围，还要有合理的产权定价政策。另外，当前急需一部全方位的产权法来规范包括各种城市土地产权的内容、界区，调节各城市土地产权主体之间的利益在内的各种权益，只有这样，才能保证城市土地产权制度有效运行。

（三）完善对城市土地市场的干预手段

1、取消行政干预手段

城乡土地委员会在编制土地利用规划和城市规划时，要向全社会招标，由中标的专家自主独立地完成规划过程，建立由规划专家主导的土地利用规划制度。规划制订好以后向社会公布，组织公众讨论，听取公众建议。这不仅能降低规划实施的难度，而且也提高了土地利用规划的公开力度和实用性。规划的审批也应该由地方立法机构审批，审批后的土地利用规划和城市规划具有法律效力，这样不同规划间的协调衔接就容易得多。

2、改革计划管理模式

从长远发展来看，我国应实行规范化与法制化的土地利用分区管制，最终取消计划管理模式。但从我国目前经济体制和政治体制来看，现在完全采用分区管制模式进行土地管理，条件仍不成熟。因此，现阶段的指令性计划管理必须改革，但不能一步到位，应分步骤分阶段地进行。可以先逐步缩小计划管理范围，然后改革指令性计划管理方式，规划期较长的土地利用总体规划应该是以总量控制为主的粗线条的指导性规划，而年度供地规划应在土地利用总体规划指导下，以市场为导向，保持一定的灵活性，以适应市场变化的需要。

（四）以法律形式规范城市土地储备制度

目前虽然各地都成立了城市土地储备中心，但并没有将城市土地储备制度以法律的形式进行规定。因此健全城市土地市场机制，应以法律形式规范城市土地储备制度。城市土地储备中心在收购土地时，要以公开、公正、公平的方式进行，要以合理的价格进行购买；土地交易的增值部分，要在原土地使用者和政府之间合理分配。

（五）对地方政府行为进行规范

首先，改革对地方政府官员的考核指标，加强对官员在地区经济的可持续发展、环境和生态保护等指标的考察。其次，加强政府机构改革和职能转换。在明确地方政府的土地产权的基础上，将地方政府的土地所有者代表、经营权、管理权等职能进行分解。最后，加强对地方政府行为的监督。

（六）健全土地利用监督反馈机制

由于缺乏对土地利用行为的有效监督，从而导致以牺牲大量宝贵的土地资源去获取地方利益的现象时有发生，因而建立土地利用监督反馈机制势在必行。首先，强化土地管理部门垂直管理的职能，切断行政部门对土地管理部门的干预，严格执行《土地管理法》及《刑法》对有关土地违法行为的处罚。其次，可以参考其他国家和地区关于土地监督的成功做法，设立土地总监制。国务院授予国家土地总监代表国务院依法行使土地监察权，并使其具有独立性和权威性，保证其能直接立案查处地方各级政府越权批地、低价卖地、大量闲置土地及其它在全国有较大影响的土地违法案件。最后，实行公众参与监督制。公众直接参与监督能够使公众对土地利用规划、城市规划的制定(或修编)及重大的土地利用行为提出自己的意见或建议，确保土地资源的配置符合公众的意愿和城市的发展目标。

三、结束语

总之，完善我国土地利用机制，探索合理有效地土地利用方式，能够节约宝贵的土地资源，极大程度上保障了社会经济持续发展和城市化战略目标的实现。

参考文献：

[1] 刘彦随. 区域土地利用优化配置[M]. 北京：学苑出版社，

1999，264

[2]曹建海.中国城市土地高效利用研究[M].北京：经济管理出版

社，2002

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注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。