基于城镇规划编制方法的研究

唐斌

摘要：城市规划编制是城市规划行政管理的起点和基础，最终形成的城市规划是否科学、合理，将直接影响城市规划的实施效果，在城市规划行政管理工作中具有相当重要的地位。

文章针对小城镇规划编制方法进行了探讨。

关键词：城镇规划；编制方法；转变

中图分类号：[F292]文献标识码：A 文章编号：

随着市场经济的快速发展，城乡人口相互融合小城市经济发展较快，其地位也日趋重要。从技术经济特性看，低碳经济的核心是形成结构优化、循环利用、节能高效的经济体系，形成健康、节约、低碳的生产生活方式和消费模式，最大限度减少城市温室气体的排放。而规划的空间一旦形成，就会在相当长的一段时间内使得该种状态无法轻易改变。城市空间结构的相对稳定，城市功能组织、交通结构、产业布局将导致市场和政策对先进技术和理念的推广形成阻碍，这便是“锁定效应”。因此，研究符合低碳经济的城镇规划编制方法，从规划层面科学引导土地资源、温室气体排放空间可持续利用和城市经济、社会活动的可持续发展，是实现低碳经济的必要条件。

1 现行城镇规划编制办法

1.1 规划理念应紧密结合时代性和科学性

近年来，大多数城镇都已进行了规划，但广大城镇在编制规划时没有贯彻可持续生态观、人文引导观和区域整合的观念。规划多反映国家或地方政府对于经济和发展的需求，只从自身发展来考虑自己的建设，在应对气候变化、节约能源等时代的新需求方面不能结合更大区域的经济体制、自然资源、地理区位等实际情况来综台考虑经济发展、产业结构调整、剩余劳动力转移和集镇基础设施，应变能力不足；其次是有的城镇规划贪大求全，不顾当地经济支撑能力，更没有认识到盲目攀高攀大是对资源的浪费与环境的污染；再次就是规划编制人员应采用科学的城市规划方法，防止规划流于形式。

1.2 规划体系应注意协调性和完整性

城镇规划包括：城镇体系规划、城镇总体规划、国有土地利用总体规划、土地开发整理规划、环境规划和经济发展规划等，这些不同层面的规划应在编低碳经济下城镇规划编制过程中进行有机结合，在规划目标、空间管制、空间数据上进行有机的衔接与协调，高效、合理地利用土地和切实保护基本农田，保育生态环境，重现森林碳汇。

1.3 规划编制内容应加强针对性和时效性

目前我国城镇发展已从数量和规模扩张的外向型发展转向内敛和质量提高的内涵型发展，这就要求城镇的规划对城镇的发展有新的指导。加上城镇具有脆弱性、灵活性、较强的可塑性、系统的动态性等，一个稍大一点的项目引进就足以改变其发展方向。在低碳经济逐渐成为经济社会发展主流的今天，如果仍然按部就班、循规蹈矩编制规划，将根本无法适应城镇发展和建设的要求。有很多规划对城镇的职能分工、发展方式和环境保护把握不够或者没有能在规划内容中体现出来，规划停留在地块区划、道路设计等技术层面，对城镇在区域经济发展中的定位、城镇性质上研究不够，致使城镇特色不突出、结构趋同。

1.4 规划编制成果应提高执行性与监督性

规划作为引导城市发展的纲领性文件应当具备一定的操作性和实施性。而从实施跟踪的情况来看，目前许多城镇的规划编制由于不符合当地习俗、群众意愿，或者由于乡镇政府技术力量的不足、投资环境的变化等等均导致规划的实施受到影响，规划编制成果的可实施性及规划在城镇发展过程中的作用等缺乏后续的监督机制。

1.5 规划组织模式应加强互动性和参与性

改进规划的组织模式对提高规划成果的可实施性以及规划的实施效益有很大的作用。目前我国城镇规划组织，规划制定过程中群众参与很少，或者仅有极少数的专家参与了制定过程。各级部门应加强信息的交流，在规划目标及方法上相互协调与帮助，保证规划成果的实施效果，防止规划编制工作的重复抵消。

2 城镇规划编制方法的转变

2.1 编制理念

根据有相关数据显示，人类活动造成的温室气体中二氧化碳放占据77％。二氧化碳排放中，城市生产、交通及建筑碳排放量约占城市总的碳排放量的81.8％以上，其中交通占17.5％（总温室气体的13.5％），建筑使用中的电力及供暖占19.8％（总温室气体的15.3％），工业占44.5％（总温室气体的34.3％）。在城镇快速发展的进程中，规划应综合考虑城市的经济社会效益、环境效益和文化效益，尽可能地减小生物质能源消耗。从规划的中观层次来看，应配合国家宏观调控政策，降低单位GDP产值的能耗量，提高能源利用效率。通过土地布局、交通组织等方面从源头上减少碳排放，并从存量空间上推动低碳消费。

2.2 编制技术

(1)三规合一

城镇总体规划主要关注建设用地布局和建设用地结构的优化配置，土地利用总体规划

主要关注自然资源和耕地保护，严格控制土地开发建设总量，土地开发整理规划主要关注土地资源的合理开发利用，更好地提升土地的附加值和产出。规划经过资料的收集与调查、初步方案设计、初步成果、送审成果四个阶段，将相互反馈的信息融入方案，落实用地指标，

使各个规划之间协调统一。继而征求各级相关部门的意见和建议，并以此为根据对初步方案进行修改和完善，形成初步成果。三个规划的初步成果一起经过专家评审与公示，听取采纳各级政府领导、专家及民众代表的意见，完成送审成果的编制，从而形成由城镇总体规划、

国土土地利用总体规划、土地开发整理规划构成的综合性空间规划体系，即“三规合一”，进而增强了规划的科学性，指引小城镇走向土地可持续发展和森林碳汇保育战略。

(2)一体化规划

经济增长必然引起能源消耗的增长，能源消耗增长的结果是二氧化碳排放量增加。如何协调各城镇的经济与资源，需要我们在城镇的规划编制中综合考虑区域经济发展策略，发展群体经济，走循环经济的道路。循环经济在本质上是一种生态经济，是经济活动的生态化转向。大中城市、城镇还有乡村只有通过资源整合，经济互补，形成资源—产品—废物—资源产品的循环经济生态链系统才能实现经济上“1+1＞2”，生态上“1+1＜2”的良好态势，并有助于实现真正的城乡统筹发展。

(3)编制清单

在城镇规划编制过程中引入温室气体清单编制技术，对多方案的虚拟城市进行碳排放的测算，对方案的碳排放进行能见度高的量化研究。最后，有效地结合自身温室气体减排目标与全球范围内维持气候稳定的相关科学与政策指标引导方案的决策。温室气体的编制包括：能源活动温室气体清单编制、工业生产过程温室气体清单编制、畜牧业温室气体清单编制、农田温室气体清单编制、土地利用变化和林业温室气体清单编制以及废弃物处理温室气体清单编制。在编制过程中采用动态模拟技术，利用温室气体清单编制软件（GHGLQ）进一步摸清城镇二氧化碳排放情况如温室气体种类、各个排放源的排放量以及消减等详细信息的清单。逐步建立和完善有关温室气体排放的统计监测和分解考核体系，切实保障实现控制温室气体排放目标。

2.3 规划体系

传统的城镇编制方法中，通常是根据城镇的性质、现状条件确定小城镇的发展方向，充分利用一切有利条件，考虑资源配置发展小城镇的经济，而忽略了规划的生态效益和社会效益的整体发挥，而在低碳经济下，还必须研究城镇在产业结构和布局、交通选择、居民生活方式、景观、建筑、基础建设和城市CO2排放量的因果关系，评估气候变化现象对城镇具体社会、经济和环境有何影响。规划决策机制由单纯的城市发展需求走向控制或减少CO2排放，可持续的发展需求转变。城镇在编制发展规划和总体规划时，选取控制碳排放、符合碳预算的指标体系，借鉴对不同的方案作出其在减少CO2排放方面能效的比较；在详细规划层面执行低碳目标的有效法定框架。把城镇规划现有的决策程序优化，达到“低碳化”决策成果配合推进低碳经济发展思维。同时规划应在分区、分层次规划的同时分要素规划，制定水、空气、绿化等专项规划，从纵向将规划衔接起来。如图1所示。