农村集体建设用地流转体制问题研究

罗治文

摘要: 农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的有效途径。农村土地流转存在制度障碍，为了减少制度障碍，相应的政策选择主要包括：进一步完善《农村土地承包法》，明确集体建设用地市场化的地位；严格限定进入市场的集体建设用地范围，保护农民的合法利益不受侵犯；适度深化农村土地产权制度改革，推动集体建设用地市场化在内容和形式上有所突破；建立健全农用地使用权流转市场体系，确保土地流转的利益分配最终主要落实到农民手中。

关键词：农村集体建设用地；流转现状；问题；市场化；建议

Abstract：The circulation of rural land not only an objective requirement of the sustainable development of agriculture also but also an effective way to resolve the problems of “agriculture, countryside and farmers”. Rural land circulation system have some obstacles, in order to reduce the system barrier, the corresponding policy choice mainly includes: To further improve 《the rural land contracting law》, make clear the collective construction land market position; Strictly limited to enter the market of the scope of collective construction land for protecting the legitimate interests of the farmers from infringement; Moderate deepening rural land property rights system reform, promote the collective construction land market in the content and form of breakthrough; To establish and perfect the use of agricultural land circulation market system, to ensure that the interests of the land circulation distribution final major to implement their farmers.

Key words: The rural collective construction land; Circulation situation; problems; marketization; suggestion

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

1. 我国农村集体土地流转现状

集体土地按照用途不同可以分为农用地、建设用地和未利用地。当前我国农村集体土地利用状况以及问题主要表现在以下三个方面：集体建设用地的无偿使用导致土地长期粗放经营，农地使用权流转的发展不足导致小规模分散的农地难以有效集中，征地制度矛盾的加剧导致城市建设用地供给压力明显增大[1]。

而针对于农村集体土地使用权流转，又呈现出以下两种不同景象：尽管国家在农地使用权流转上态度积极，给予了很多优惠政策和支持，但农地使用权流转市场总是激而不活，呈现发展不足的态势；相反，虽然国家在建设用地使用权流转上态度谨慎，法律和政策给予严格限制，但建设用地使用权流转总是禁而不止，呈现发展失控的态势。

农地使用权流转的特点可以概括为：激而不活，主要表现为：流转速度近期呈现加快趋势，但总体水平不高。流转规模和比率呈现出明显的地区差异性，中部地区流转规模最高，而东部和西部地区明显较低。不同收入农户的农地流转规模呈现出不同的特点，次高收入阶层转包入农地面积最大，次抵收入阶层转包入农地面积最小，同时农户收入越高，转包出农地面积越小。

建设用地使用权流转的特点可以概括为：禁而不止，主要表现为[2]：流转现象大量存在，流转总体呈上升趋势。合法流转和非法流转并存，管理较为混乱。流转形式多样，涉及主体呈现多元化特点。流转受经济因素影响，呈现出一定地区差异。国土资源部土地利用司对全国的调研表明，在经济欠发达地区，集体建设用地流转是零散的、自发的，流转规模小，流转形式少，主要是农民出租住宅和集贸市场出租摊位等；在经济中等发展地区，除出租房屋外，集体建设用地大多通过乡镇企业改造改组，盘活利用厂房和生产场地来带动流转；在经济发达地区，集体建设用地流转已经演变成集体有组织的开展大规模和多形式的流转。

2. 当前集体建设用地市场化的主要问题

农村集体用地使用权入市流转是一项新的制度改革，有人将它称为是一次新的土地革命。而事实上，这项改革是极其复杂的，更是一次有益的探索与试验。在推进过程中，可能会碰到很多很多的问题，既有法律上的问题，又有在制度操作及政策协调上的矛盾，也有在利益协调机制完善问题。而最重要的，还是作为一项改革措施，在解决构建新型城乡土地制度体系遇到的问题难度就更大[3]。

对于集体建设用地市场化中出现的各种问题[4]，进行分析和归并，可以得到以下几类：

法律困境。集体土地市场化首先必须要有国家政策法规的强大支持。2005 年以来，以广东省为首，全国已有多个地方出台了集体建设用地使用权流转管理办法，允许集体建设用地，除进行房地产开发外，可以直接入市流转，与国有土地“同地、同权、同价”。但我国现行新修订的2004 年实施的《土地管理法》规定，任何单位和个人建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。因此各地出台的集体建设用地使用权流转管理办法，实际上与现行《土地管理法》存在着冲突。必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅减低了法律的权威性，也不利于保护集体建设用地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，要实现全国集体土地市场化，就必须对《土地管理法》的相关条款进行相应的修改。明文规定允许集体建设用地直接入市。

建设用地失控与粮食安全。随着市场化的推进，土地补偿金将大幅提高，在城市郊区及临近城市的农村其土地需求也会随城市发展相应的扩大，可能会出现农民为了获得高额土地出让金而变卖自己土地的情况发生。如果农民竞相将建设用地推向市场，甚至将耕地等变为建设用地推向市场，由此将造成建设用地供应失控。而粮食安全和生态安全是以一定量的农用地，特别是以耕地为基础的。当耕地保护受到威胁，即耕地的数量减少时，很自然我国的粮食安全和生态安全也将受到严重的威胁。因此国家必须加强对农村集体用地流转的管理和监管力度，严格按照规划来实施农村集体用地的流转，防止非法倒卖土地的情况发生。

土地市场缺乏规范。集体建设用地市场化后，可能会产生竞相压价，利益流失，和土地市场不规范的问题。地方政府处于“两难”：如严格按法律规定办事，只能将其废止，这势必影响地方经济发展；想对其进行规范，又缺乏明确的法律依据，形成集体建设用地既无法又无人管理的混乱状态。由此出现随意占用耕地，低价出租和转让农村集体建设用地，随意改变建设用途，建设用地权属不清诱发纠纷和偷漏国家税费等现象。

利益协调与失地农民保障问题。集体建设用地市场化后，政府不再是惟一的用地方，用地者可以直接与农村集体经济组织联系，协商农村集体土地使用权的流转，政府将要同其他用地者站在同一水平上通过竞价的方式取得土地。虽然集体建设用地市场化后，政府还是可以通过行政方式获得土地，但是由于不处于垄断地位，土地补偿费会相应的提高。对政府而言，一方面征地的难度变大了，另一方面也很难再通过征地“低进高出”来获得财政收入。而对另一个主体农民来说，由于农民普遍文化程度不高，虽然通过出卖自己的土地可以获得土地出让金，但是由于缺乏相应的理财知识，有可能存在这样的现象，即在5年～10年的时间里就将土地收益用完。因此实施农村集体建设用地市场化进程中，应充分考虑农民的基本生活保障体系的建立。有必要一开始就从其获得的土地出让金中抽出一部分给国家，由国家替农民建立一个社保账户，给予失地农民基本社会保障，维护社会稳定。

3. 对集体建设用地市场化实践模式的分析：以安徽芜湖为例

1999 年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。

通过近几年的实践，芜湖市集体建设用地流转取得了明显的成效。一是围绕“三个集中”做好农村集体建设用地流转大文章。二是通过流转实现了耕地保护。三是积极为小城镇建设提供用地。综观芜湖市农村集体建设用地流转情况，主要成果体现在以下几个方面：（1）明确了农村集体建设用地的流转内涵。（2）把建设用地流转纳入规划。（3）制定了补偿方式。（4）颁布了收益分配方式。（5）确定了农村集体建设用地流转的管理主体。

从国土资源部直接介入的这一试点来看，我们可以了解到一些积极的因素：集体建设用地可以在不改变土地所有权属关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农民集体可以分享土地流转的收益，这对现行《土地管理法》有根本性突破；在制度建设上规定了集体建设用地流转的程序和规则，还对集体建设用地首次和再次流转及其收益分配进行了规定，这体现了主管部门在集体建设用地进入市场方面的努力。这一试点也体现了主管部门在形成建设用地统一市场方面的努力，那就是农村集体建设用地进入市场严格以《土地管理法》为依据、按照土地进入国有建设用地市场的方式进行，表现为先编制土地利用规划和集镇规划，给农民的补偿与征地补偿相当，土地的出租、转让、拍卖由镇政府进行。因此，芜湖市方案尽管在农地变为建设用地过程中，保留了农民集体土地所有权属关系，但是，在土地出让期满之前，农民土地所有权在收益上的实现与国家征用并没有什么不同，仍然采取向农民一次性支付补偿款的方式。对农民的最大安慰是，在土地合约期满之后，农民仍然保留着集体的土地所有权，但是，农民如何分享工业化和城市化进程中土地价值的升值，将是芜湖市方案面临的最大挑战[5]。

4. 对农村集体建设用地市场化的制度构建

集体建设用地市场化可以遵循“城乡统一、国家调控”的思路来设计，即集体建设用地使用权市场与城市用地市场相统一，国家通过有效的经济、法律、计划手段来监控土地市场的运行。集体建设用地使用权在国家管理下有序进入市场流动；国有土地使用权和集体土地使用权在使用者之间按市场规律流转[6]。

为了保障集体建设用地入市后能够有序高效地流转，政府作为权利机构和监管部门，应当着力建立起相应的机制[7]。

首先，明确流转条件。集体建设用地与农用地相比，比较效益明显。如果对集体建设用地使用权流转的条件不加以限制，势必会导致农用地大量转为建设用地。因此，纳入流转的集体建设用地必须具备以下条件：①符合土地利用总体规划以及乡镇建设规划；②合法取得土地使用权，领有集体土地使用权证；③土地权属四至明确，权属无争议；④土地所有权人和土地使用者同意并签订书面协议。只有符合上述条件，经县级以上人民政府批准的集体建设用地使用权才可以流转。

其次，建立科学合理的价格机制。由于传统的集体建设用地使用权不能转让、出租，集体建设用地使用权没有规范的市场价格及价值体系，而价格是市场的灵魂，只有价格明确的商品，才能在市场上顺畅流通。因此，规范集体建设用地使用权价格便成为制度安排的一项重要内容。构建合理的集体土地使用权流转价格，必须注意以下几点：①全面认识集体建设用地使用权流转价格的构成因素。如供求关系、成本价值、土地用途变更的补偿费等。②合理确定基准地价。③做好地价调控管理和监督工作。④实行地价公示制度。

第三，建立流转的市场中介服务体系。就大多数农村来说，我国土地市场的中介机制正处于缺位或尚待完善的状态，迫切需要建立土地流转市场的信息、咨询、预测和评估等服务系统，使中介服务专业化、社会化。只有逐步健全土地市场信息、土地评估以及土地使用权交易服务、代理机构服务规则，才能保证集体建设用地使用权流转的有序、规范运作。

第四，合理分配土地流转收益。如何规范集体建设用地使用权流转中的土地收益分配，正确处理政府、集体土地所有者和使用者三者之间的利益关系，是集体建设用地使用权流转中的一个焦点和难点问题。在集体建设用地使用权流转过程中，政府获取的土地税收，应全部返还给乡镇用于土地开发整理和城镇基础设施建设，发展地方经济。土地所有者通过流转获取的收益是土地有偿使用费，要实行专款专用，专项用于本集体经济组织被占地农民发展生产和解决不能就业人员的生活补助，为农民个人提供社会保障，解决失地农民的后顾之忧等，不得挪作他用。土地使用者获得的是生产经营收益，由其自由支配。在土地流转收益分配中，最为重要的一点就是，不管土地流转收益按何种比例在三者之间分配，一定要确保农民个人参与收益分配的权利，确保农民个人的权益。

第五，建立农民生活保障体系。建立失地农民的生活保障制度体系，是解除农村集体土地入市流转后顾之忧的保障。农民生活保障制度的建立，应该按照以下的思路进行：一是要对土地的补偿标准进行调整，即改变目前土地管理法中对征用土地按被征用前三年平均产值进行计算的补偿办法，而是将土地作为生产要素投入，按其边际产品价值进行补偿，这样可以使土地使用者和失地农民共享土地的增值收益。二是探讨多样化的土地补偿方式，土地补偿方式可以采取分年度收取地租的形式，也可以采取一次性的补偿方式，但一次性补偿的补偿标准应该按土地使用后边际产品价值的50~70 倍计算。这样可以使失地农民的基本生活有所保障。另外，也可以采用土地使用权入股的方式，以降低失地农民的经济风险。三是建立农民的社会保障体系，包括养老保险和医疗保险。对于农民的养老保险和医疗保险，目前试点中推行的是自愿原则，但对于失地农民，应该实行强制性的原则，即养老保险和医疗保险费可以从其获得的土地补偿费用中一次或者分次扣除，这样做具有现实的可操作性。

5. 政策建议

集体建设用地入市，是对现有土地制度的一次重大突破，市场化将极大提高土地资源的优化配置，但是市场也存在失灵的弊端。针对于此，政府可以通过明确土地交易范围、产权制度、税费体制和其他相关配套法律制度的完善来对集体非农建设用地市场进行规范，积极引导集体土地非农建设用地市场向有利与促进社会经济发展的方向改进。

第一，修改、建立和完善相应的法律制度。尽快修改《土地管理法》，在保护基本农田的前提下，使农村集体土地使用权的出让与转让享有与国有土地同等的待遇。要在法律上明确集体建设用地市场化的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体建设用地，哪些领域则必须先征用为国家建设用地后方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。

第二，对进入市场的集体建设用地要有所限制。要明确只有符合规划、合法取得的建设用地使用权方可进入市场。同时要严格限定征地范围，明确公益性用地的具体情形，在此基础上对于非公益性用地采用市场化运作，让土地所有者——农民集体经济组织及享有土地使用权的农民与土地开发利用人直接谈判和交易，从而可以预防政府公权的扩张，保护农民的合法利益不受侵犯。针对我国征地范围过广的现象，要建立农地市场机制首先必须合理明确地界定公共利益的范围。

第三，集体建设用地市场化在内容和形式上要有突破。在内容上，除国家非盈利性公益事业用地和房地产开发项目必须先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体建设用地市场化。当然，在土地所有权人和土地使用者双方同意的条件下，也可以在土地交易的同时，将集体土地所有权变更为国有土地所有权，土地使用者再向国家交纳土地出让金，在国土管理部门进行变更登记。在形式上，可以因企业破产、兼并等原因而入市，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等形式进行市场化。

第四，集体建设用地市场化必须依财产权定价，依产权性质分配利益。集体建设用地征用为国家建设用地时，土地价值要体现集体建设用地的生产资料性质和对农民的社会保障性质，土地增值的一部分应归集体建设用地所有者；当集体建设用地所有权不发生改变，建设用地使用权市场化时，土地的社会保障功能仍然存在，故在土地价值中不作体现。土地市场化流转利益要按财产权性质进行分配。集体建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地，因此，其土地收益应主要为集体所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。同时，要尊重集体建设用地使用权这一用益物权的权利，要充分考虑集体建设用地使用权人的应得利益。土地流转的利益分配最终应主要落实到农民手中。

参考文献：

[1] 蒋晓玲. 农村集体建设用地使用权流转的现状、问题及原因分析[J]. 重庆工学院学报，2007，21（1）：99-102

[2] 崔裴. 论我国土地征用补偿费标准及其定量方法[J]. 华东师范大学学报（哲学社会科学版），2003，35（1）：79-82

[3] 游珍. 集体土地市场化——构建和谐社会的理性选择[J]. 改革与战略，2007，23（8）：140-142

[4] 张娟，龙志德. 农村集体非农建设用地直接入市及其影响[J]. 现代商贸工业，2007，19（5）：37

[5] 吴月芽. 农村集体建设用地使用权入市流转的可行性探析[J]. 经济地理，2005，25（3）：401-405

[6] 牛海鹏，李明秋，王宝山. 农村集体建设用地直接进入市场模式构建[J]. 地域研究与开发，2004，24（1）：88-91

[7] 刘燕萍，程烨，王军. 市场经济体制下我国农村集体土地产权制度构建思路[J]. 中国土地科学，1998，12（4）：11-14

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。