政府投资项目审计风险及防范

吕雪萍

摘 要：2011年是十二五规划的开局之年，各地在新的五年规划之中，把更多的精力重心放在了保民生、重基础之上，更多的财政资金运用到了公共项目及基础设施建设中，大力开展政府投资项目审计将是各级审计机关的侧重点。项目多、任务重、人手少、专业人员缺乏，对于政府投资项目的审计，质量无疑被提到了审计工作的重中之重。尤其是近几年来，对政府重点投资项目以及涉及社会公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，各审计机关都会有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计，并有选择性地对重大项目开展绩效审计，将审计关口前移，审计时间拉长，审计内容增多，审计责任加重，致使审计风险增强，审计质量难以得到保证。

关键词：政府投资项目；审计质量；风险； 防范

中图分类号：F830.59文献标识码： A 文章编号：

新的审计准则在第六章中对于审计质量控制和责任进行了详细的规定，包括各审计人员的工作职责及应承担的责任，明确了各个环节质量管理的分工和责任，使审计人员各尽其能、各负其责、追究有源。审计质量是审计工作的重心，审计质量不合要求，无非是做了劳命又伤财的无用功。近几年来，审计机关对于政府投资项目开展的审计，随着跟踪审计方式运用的逐渐成熟，质量在逐年提高。但是也偶会有经过审计的项目，通过其它渠道发现存在的问题被移交司法机关，即对应发现的问题未发现的风险；或者对于审计的项目，被审计单位对审计结果有疑义申请复议，即审计结论的风险；尤其在近两年江苏省多地发生政府投资审计人员被“请”入检查院的事件，即廉政审计的风险等等。加强政府投资项目审计质量、防范审计风险已是迫在眉睫。

一、政府投资项目审计风险的概念及具体内容

审计风险的概念在百度百科中描述为审计风险是指审计人员对含有重要错误的财务报表表示不恰当审计意见的风险。可以看出这里指的是以财务审计为主的审计风险，应用到政府投资项目审计上并不完全准确。结合实践经验及有关专家的总结，政府投资项目审计风险可以表述为在对政府投资项目审计中，由于审计人员自身或者采用的方法程序不恰当，对政府投资项目作出了不正确的审计结论，导致审计质量达不到预期目标，根据审计职责承担相应责任，造成一定影响的风险。

在具体审计中，存在的审计风险有如下几方面：

（一）人的风险

政府投资项目涉及的参建单位较多，除了审计机关，还有建设单位、监理单位、施工单位、采购供货单位、勘察设计单位、招标代理单位及政府监管单位等，由于各单位的资质、专业、水平不一，人员素质更是千差万别，风险自然不可避免。

1．审计人员的风险

审计准则对审计人员应具备的职业要求有：遵守法律法规和本准则、恪守审计职业道德、保持应有的审计独立性和具备必需的职业胜任能力，并且应当恪守严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密的基本审计职业道德。政府投资项目审计人员一是在职业能力上不仅要有审计基础知识，还应有建筑、公路、市政、园林绿化、水利、港口航道、安装等各种专业知识水平，更要对各行业的法律法规、标准制度等有一定的掌握，如今审计工作信息化日益提高，审计人员还要对计算机审计具备一定的能力。综上所述，政府投资审计人员需要具有多学科、多领域的综合性复合人才。而针对现实情况，这样的审计人员很缺少，到基层审计机关更是基本没有。业务水平不高，审计质量则得不到保障。二是在职业道德上，由于审计监管不足，审计人员廉政理念缺乏，产生经济利益的牵连。特别是跟踪审计项目，现场跟踪审计人员长期与各相关单位接触，日久人熟，情面熟面难以拒绝，经不住物质诱惑，最终审计“网开一面”，加大了审计风险。三是为解决审计力量的不足，审计机关一般都会聘请社会中介机构参与审计，但中介审计人员素质参差不齐，单位管理水平有限，审计知识缺乏，中介机构选择及管理，这些问题的存在进一步增加了审计的风险。

2．建设单位人员的风险

政府投资项目根据《政府投资项目审计规定》第十条，应当确定项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位。目前我市政府投资项目多以以项目法人管理模式、使用单位自建模式和建设工程指挥部模式为主，少部分项目则采用项目管理模式。项目建设的负责人或指挥部的指挥长，往往是理论水平丰富，但实践经验不足。现场负责人又常常会更换调动，致使工程建设管理过程中不能严格执行国家有关规定制度，增加审计风险。

3．其它参建单位人员的风险

政府投资项目审计中与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位，需要对其取得项目资金的真实性、合法性进行调查。这些单位人员复杂，管理松散，为了自身的经济利益，往往会有种种刁难蛮横、弄虚作假的举止，存在一定的审计风险。

4．政府监管机构的风险

近几年我国虽然出台了许多的制度规定，但部分监管机构，仍然因为利益的原因，出现“项目建成一批，官员倒下一批”的现象，尤其是与项目建设密切相关的土地、规划、拆迁、质量监督、建设主管等部门。而作为审计部门，虽然凭感觉上觉察到有猫腻，但却很难有确切证据来支撑，无形中扩大了审计风险。

（二）制度上的风险

1．审计机关质量控制制度风险。

审计准则中要求审计机关应当建立审计质量控制制度，并对项目审计相关成员审计业务进行分级质量质量控制。一般项目均有一套完整的审理程序，但是对于政府投资项目，由于其专业的特殊性，除进行文字、格式方面的审核外，通常情况下由分管领导审阅批示后即成定稿，送达被审计单位，而不经审定委员会进行审理。这无疑少了一道审计事前监督的机制，而审计人员自身视角的局限性，增加了审计风险。

2．聘用中介机构审计风险

目前大部分的审计项目都是聘用社会中介机构来进行跟踪审计或竣工决算审计，审计内容均是各方比较关注涉及多方利益的工程造价方面，风险因素较大。但作为委托部门，很多审计机关均未建立中介机构管理办法和中介机构考核制度。虽然为避免人为因素，增加透明度和公平性，部分单位实行建立专家库、“公开摇号”的方式，但同时也因为摇号的偶然性，中介机构的优势劣势无法体现出来，达不到针对项目选择相对优势机构的目的。制度的缺失，增加了审计风险。

3．外部制度缺失的风险

政府投资项目涉及单位较多，制度建设和制度执行是非常重要的。但部分单位往往建立了制度，却没有有效的执行。如招标投标制度，《招标投标法》1999年审议通过，2000年起开始执行，各地也都建立了相应的招标投标管理条例，相应的部门也建立了招标投标规定，但是目前很多项目依然存在着肢解项目规避招标、直接发包或招标程序不合规等明显问题。更有很多隐蔽问题，如施工单位围标串标，工程同样是经过公开招投标，请专家评审确定中标人，问题存在，程序却合法，历来是招投标程序中常见却难以发现的问题。

（三）程序上的风险

1．审计计划风险

对于每年审计计划确定的项目，审计准则要求审计机关需要调查初选项目、进行可行性研究确定审计目标、范围、重点、对初选项目评估、最终审定审计计划。实际实施过程中，往往缺乏对项目调查和可行性研究，计划制定好后，真正实施中会存在项目未按预定目标完工，审计时间缩短增加审计风险或者计划竣工决算审计，由于各种原因调整为工程结算或跟踪审计，审计方式变更增加审计风险。

2．审计实施风险

审计实施前，审前调查不够深入导致审计实施方案编制不能有针对性、审计重点有偏差，也是审计中存在风险的因素之一。审计实施中，特别是跟踪审计项目，由于项目参建单位多、时间跨度大，跟踪审计内容多，特别需要把握好每道审计程序，做好跟踪审计台账，及时收集审计证据、发现问题及时下发跟踪审计意见单。跟踪审计人员的定位也是关键，目前由于缺乏跟踪审计的相关标准，对于跟踪审计人员的定位也比较模糊，如何把握好“度”，不能缺位更不能越位、错位，也是审计风险所在。现行的跟踪审计中，对于现场审计小组，建设单位往往会有一种加了保险、凡事依靠审计的心态，如果定位不准，把审计监督变成了管理把关、造价咨询等角色，从第三方变成了参与方，就会失去审计的独立性，扩大审计风险。

3．审计报告风险

审计结束后，出具审计报告。审计报告是根据充分的审计证据和确切的审计底稿来编写的。审计准则要求，审计报告应当内容完整、事实清楚、结论正确、用词恰当、格式规范。经过深入的审计，编写的审计报告应当能充分反映项目建设的情况、存在的问题及整改意见和建议。但往往现场审计结束后在征求被审计单位意见时，由于各种因素，最终的审计结论通常是避重就轻，问题化整为零。

二、加强管理，有效防范政府投资项目审计风险

审计风险的存在，有各种因素，包含很多方面，在充分认识审计风险的基础上，切实加强管理，严格按制度执行，才能有效防范政府投资项目的审计风险。

（一）加强人员管理，提高业务水平，为审计工作夯实基础

一是培养综合性人才。现代化建设需要的是一人多才，现代审计需要的是一人多能。审计机关通过引进人才、加强培训等方式，建立一批适应当地政府投资审计的复合人才。通过学习培训，提高审计人员的法律、财务、审计、工程、计算机等知识，并坚持学习与实践相结合，在实践中逐步提高。只有切实提高理论知识和实践经验，才能为提高审计质量提供坚实的保障。

二是加强廉政教育。廉政不是说在口头上，写在纸张上，而是要落实在行动上。审计机关本身就是监督机关、行政执法者，自身不干净，如何擦净别人的脸？每一审计人员应在主观上建立科学的人生观、价值观，牢记“为人民服务”的宗旨，从思想上做好廉政审计的坚实防线。

三是项目建设单位应选用有责任、有能力的管理人员。政府投资项目利用的是政府财政资金，来自每一位社会纳税人员。如何有效利用，充分发挥其效益，每个项目的建设管理人员担当着重要责任。在项目建设的初期，首先应选定适应项目建设的管理人员。无论是建立临时建设指挥部还是单位基建项目，要选择有责任心、业务能力强、思想素质高的人员进行建设管理，并在项目建设期间避免频繁更换，保证项目建设的顺利安全开展。

（二）加强制度建设，提高质量管理，为审计工作做好保障

一是建立政府投资项目审定制度。针对政府投资项目的特殊性，审计机关应相应建立集中审定制度，从审计程序、审计过程、审计内容、审计结论等全方位进行审定和监督，必要时可以聘请相关方面专家参与审定，根据集中审定的审计意见，最终以审计机关名义出具审计报告，为提高审计工作的规范化、科学化、透明性、质量性，降低审计风险，提供有力的保障。

二是建立中介机构管理制度。对于审计机关聘用中介机构，首先是在选择方式上，可以采用招投标制度或者政府采购制度，根据具体的项目特点择优选择；其次是制定中介参与审计的制度，明确责任权利义务及委托权限、审计范围，包括廉政责任等；再次建立中介机构考核制度，对每个被聘用机构，在项目实施结束后进行综合考核，考核不合格的取消以后参审资格；最后建立项目复核制度，对于每年的政府投资项目，抽取一定比例进行审计复核，复核结果偏差较大的单位，取消以后参审资格。

（三）规范审计程序，严格审计流程，使审计工作规范科学

审计程序是审计人员开展审计工作必须遵守的步骤，审计中要严格遵守审计法、审计准则、审计实施条例等要求的程序规定，并贯穿于审计工作全过程。

一是制定科学合理的审计计划。审计工作要围绕中心、服务大局，还要突出重点、量力而行，更要统筹兼顾，科学选择。审计计划的制定，只有严格按照审计准则要求的调查、研究、评估、审批的程序进行，才能为此后的审计顺利开展奠定基础。审计计划应根据项目特点有重点、有目标的制定，避免审计处处开花，面面俱到。

二是加强审计过程的规范科学。审计最根本的就是依法审计，程序合法，才是保证审计执行力的根本。制定审计方案前，要有充分的调查结果，然后再制定科学有效的实施方案，审计目标要明确具体，审计内容要重点突出，要有项目的针对性和独特性。审计过程中要严格执行审计法、审计实施条例、审计准则等法律法规，明确每个审计人员的责任和分工，提高质量意识和风险意识。跟踪审计项目人员，要严格审计过程中的独立性。审计准则第十七条规定，审计人员不得参加影响审计独立性的活动，不得参与被审计单位的管理活动。跟踪审计将审计关口前移，发现问题及时整改，实行事前审计、动态审计，可以有效发挥政府投资项目审计的及时有效性，充分发挥审计“免疫系统”功能，但同时也增加了审计风险。审计是监督机构，而非项目建设主体聘用的造价跟踪小组，对于项目的建设程序、资金管理、建设管理、政策执行、工程质量、物资采购、征地拆迁、内控制度、环境保护、工程造价、建设绩效等方面进行审计监督。审计中应当关注项目决策程序是否合规，有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等问题；注重揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经济犯罪线索，促进反腐倡廉建设；注重揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题。审计中对于招标投标、物资采购、支付工程款、变更签证方面，明确界定范围，对于发现的问题及时反映，而不是直接参与确定和管理，避免既当“裁判”又当“运动员”的问题发生，保证审计的独立性，降低审计风险。

三是增强审计结论的准确性。审计准则明确审计人员的基本职业道德中正直坦诚，就是要求审计人员应当坚持原则，不屈从于外部压力；不歪曲事实，不隐瞒审计发现的问题；廉洁自律，不利用职权谋取私利；维护国家利益和公共利益。审计结论根据审计证据和审计工作底稿编制，应当客观公正。只有对被审计发现的问题不回避不轻描淡写，实事求是，对体制、机制方面存在的问题提出改善意见和建议，及时整改，才能真正维护国家经济安全，推进民主法治，保障国家经济和社会的健康发展。

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