低碳时代农村环境污染与规制工具创新——基于规制经济学的分析

刘细良，吴林生

（湖南大学 政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082）＊

一、问题的提出

伴随着经济社会的发展，各种各样的自然灾害和环境事故频发，环境问题日益凸显。在发展经济的同时，加强环境污染防治，实现经济和环境协调发展，已成为人类社会发展的必然选择。中国要推进低碳经济发展模式，创造一个良好的生活环境，不仅要关注城市和工业发展方面的环境问题，农村和农业发展方面的环境问题也要引起足够的关注和重视。改革开放以来，农村经济得到了长效发展，农民生活水平得到了很大提升，但与此同时，生活和生产垃圾也在迅速增加，环境污染与生态破坏日趋严重。相较于城市，我国农村环境污染更具分散性和普遍性，农村环境管理机制更为薄弱，尚缺乏科学有效的环境污染防治路径。因此，下面试图以规制经济学的环境规制理论为基础，探讨农村环境污染规制工具的创新，优化环境污染防治效果，促进经济与环境协调发展。

二、低碳时代农村环境污染治理的规制经济学基础

无可否认，从人类社会发展的历史轨迹来看，低碳时代即将来临。在保障民生、发展经济的同时，保护环境，减少碳排放，防治环境污染，促进经济和环境的协调发展，已成为低碳时代政府履行社会服务职能的必然要求。因此，环境规制作为一种政府的环保职能，属于政府社会性规制的重要组成部分。环境规制主要是指国家机关、行业协会等以环境保护为目的，以个体或组织为对象，通过一定的环境规制工具，调控市场或社会主体的生产与其它行为，强化环境污染预防和治理，实现经济与环境协调发展的行为。

低碳时代环境规制工具可分为三种类型：一是以环境标准等为核心的命令控制型环境规制工具，包括环境标准和环境影响评价等。它强调通过强制性较高的政策法规或命令指令等，要求各社会主体保证其生产经营行为符合国家环境保护标准，保证农村环境保护的基本实现。二是以环境税费和产权为核心的市场激励型环境规制工具，包括排污权交易制度、排污许可证制度和排污税费等。它强调通过直接或间接的经济利益或成本，刺激各种社会主体改善生产经营行为的环境效应，推动不同社会主体参与到农村环境污染防治中来，推动环境保护的深入发展。三是自愿参与型环境规制工具，具体包括环境信息披露、自愿性环境协议和环境标签或认可等。它强调通过社会信息舆论和自愿组织的引导，发动各社会主体自觉参与环境保护，培养全民防污的社会氛围，从而实现环境规制的全面覆盖，促进农村环境保护的全面发展。

三、我国农村环境污染与规制工具创新的现实诉求

我国农村环境污染已形成了包括能源消耗污染、日常生活污染、农业生产污染、乡镇企业污染与城镇转移污染等五大污染源在内的一个系统化的污染来源结构。减少直至消灭这五大污染源，已经成为创新农村环境污染规制工具的迫切诉求。

1.能源消耗污染，主要是指人们在能源开采和加工中及日常生产生活能源消费过程中产生的废气、废水和残留物等造成的环境污染。当前化石能源等矿产资源的开采加工及消费过程中产生的污染，已成为我国农村环境污染的重要来源，并呈现“点加面”的特征，即以农村化石能源矿产开采加工点为中心的集中污染点，以及散布的居民区能源消费过程中形成的污染面。2006年，煤炭开采加工排放了沼气50亿立方米、矿渣水23亿立方米、矿物杂质42亿吨，覆盖了1.7万公顷土地，直接或间接导致70万公顷以上土地失去利用价值，其中大多发生在煤矿聚集的农村地区［1］。同时，由于煤炭的粗放型开采加工与政府监管不到位，导致一些劣质或污染严重的煤炭资源的开采利用，产生的二氧化硫、烟尘等污染物远远超过了排放标准，成为我国空气污染的重要污染源。因燃煤排入我国大气层的二氧化硫占到了总排放量的85%、烟尘占70%、二氧化氮占60%［2］，还有大量难以计量的二氧化碳。此外，由于生产技术的制约，化石燃料开采加工中排放的沼气也日益增加，成为仅次于二氧化碳的第二种温室气体。特别是一些未彻底燃烧的含有毒物质的能源废弃物，容易导致土壤结构的破坏和地下水污染。

2.日常生活污染，主要是指人们在生活过程中各种日常生活用品的废弃物。现阶段，农村居民环境保护意识普遍缺失，垃圾处理技术和措施缺位，生活垃圾随意丢弃和堆放现象普遍，主要包括两类：（1）日常生活电子电器类废旧品污染。我国农村每年产生生活垃圾约2.8亿吨，生活污水约90多亿吨，人粪尿2.6亿吨［3］。同时，农村地区缺乏生活垃圾分类收集与处理系统，每年约有1.2亿吨农村生活垃圾露天堆放［4］，不仅大量侵占农村土地，容易滋生老鼠蚊蝇，造成病原体蔓延，而且容易随雨水淋洗污染土壤和地下水，直接影响农产品质量和威胁人们的生活用水。

3.农业生产污染，主要是指农业生产过程中产生的污染。包括：（1）化肥、农药产生的污染和农膜等农业生产材料的废弃物。由于农民生产知识的缺失与缺乏科学有效的指导，很多地区化肥农药和农膜等农业生产资料的不当或过量使用，产生大量废弃物，直接渗入土地和江河湖泊，严重污染水体和土壤。农业生产中化肥使用量平均达430公斤／公顷，大大超过发达国家设置的225公斤／公顷的安全上限。2010年农药生产量约230万吨，人均约1.75千克，单位用药量为世界平均水平的2.5～5倍，约70%未得到有效利用而进入大自然，被残留农药污染的农作物面积达12亿亩［5］。（2）农作物的残留废弃物和禽畜排泄物等。由于农村经济技术的制约，一方面大量农作物残留废弃物被直接焚烧或随意堆弃；另一方面，随着禽畜养殖的规模化，禽畜的排泄物和其它污染物处理机制跟不上，禽畜排泄物已成为当前我国农村的又一个重要污染源。更有甚者，这些农作物的残留物和禽畜排泄物自然发酵产生的沼气，绝大部分未被有效利用而直接排放，导致我国温室气体排放增加。据测算，我国每年产生各类作物秸秆约6.5亿吨，其中40%以上未被有效利用；每年产生的畜禽粪约27亿吨，COD（化学需氧量）产生量约6.9亿吨，是全国工业和城市COD排放量的4倍多［6］。

4.乡镇企业污染，主要是指乡镇企业在生产过程中产生的废料等垃圾和污染物。据测算，当前我国每年乡镇企业所排放的废水、废气和废渣占全国“三废”排放总量的比重分别达到了21%、67%和89%［7］。此外，很多乡镇在经济发展过程中只关注眼前短期利益，忽视长远的环境及社会效益，盲目引进乡镇企业或建设项目，不注重同期环境污染防治措施和设施建设，造成在发展过程中出现经济效益与环境效益“势不两立”的不利局面。

5.城镇转移污染，主要是指在经济发展过程中，城镇为规避环境治理产生的高成本，将发展过程中产生的污染物或污染企业转移到农村而产生的污染。具体包括：（1）污染产业转移产生的间接污染，主要表现为重污染企业迁址农村，农村成为“污染企业的天堂”。随着城市经济社会的发展，人们对环境保护的关注逐渐增加，环保意识不断增强，城镇环境管理越来越严格。因此，传统的造纸、水泥、化工等污染严重的产业逐渐向经济发展诉求强烈而环境保护意识薄弱的农村地区转移，从而导致大量污染随着产业项目的转移进入农村，成为农村污染来源的重要组成部分。（2）城市垃圾转移产生的直接污染，主要表现为城市生产生活产生的废气、废水、废渣等直接向农村排放，以及城镇废旧品污染物直接转移到农村。如城市为减少垃圾处理成本，利用郊区或农村环境监管不到位的可乘之机，直接将垃圾堆放在郊区或农村，同时将一些废旧品，特别是电子垃圾，通过“贸易”的形式堂而皇之地转移到农村与农村市场。

四、低碳时代防治我国农村环境污染的规制工具创新

（一）命令控制型环境规制工具的创新

命令控制的稳定性、强制力和可操作性等特征，保证了其在解决社会问题中的有效性。因此，鉴于我国公民与社会环保意识尚不浓厚的现实，应发挥政府主导型优势，发展命令控制层面的农村环境规制工具，有利于提高农村环境污染防治的效果。

1.推广农村生产生活垃圾分类集中处理制度。政府部门应制定与颁布《农村生产生活垃圾分类集中处理办法》，实行垃圾分类收集处理制度，引导居民正确区分可回收垃圾与不可回收垃圾。对于可回收垃圾的收集，居民可以得到相应的报酬；而对于不可回收垃圾的处理，居民需要承担一定的垃圾处理费用。具体来说，对于不可回收垃圾，在各村设置不可回收垃圾站，发动居民将不可回收垃圾集中存放或倒入不可回收垃圾站，由政府环保部门定期分派环卫清洁车入村托运不可回收垃圾，送到垃圾处理厂集中处理，形成“民收——村扫——乡运——县市处理”的模式，中央和省级政府提供资金和技术支持，费用实行政府补贴与居民个人缴纳生活垃圾处理费等；对于可回收垃圾，发达国家直接设置可回收垃圾站并由居民自觉投放的做法值得借鉴，即通过完善废品（也就是可回收垃圾）的回收机制，给废品回收提供政策支持，促进废品循环利用的有效实施，减少可回收垃圾混同不可回收垃圾随意丢弃的现象，这样既节约资源，又减少处理垃圾的成本。此外，对农业生产过程中农作物和禽畜排泄物等污染物，通过政府的政策引导和资金技术支持，完善处理模式，将垃圾进行综合分类处理和回收利用（详见图1）。

图1 农村生产生活垃圾分类处理模式

2.强化能源和农业生产材料行业环境标准。从政策层面规定能源和农业生产材料行业执行的环境标准，强化能源和农业生产材料等行业环境标准的执行。政府组织研究规范各种清洁能源（如洁净煤）和环保型农业生产材料（如可降解农膜和低毒无害的农药化肥等）的生产技术标准，然后推广给生产企业贯彻执行。同时，建立相应的奖惩制度，如在能源行业特别是煤炭生产行业，设立相应煤炭含硫或其他有害物质标准；在农业生产材料行业，建立农膜材料的可降解和回收利用及农药化肥的低毒低害等环境标准，定期对相关生产企业进行检测，对超标者征收惩罚性环境税费，对达标者进行奖励或税费减免等，从源头降低能源和农业生产材料消耗带来的污染。

3.确立点源污染登记和定期环境影响评价制度。即针对农村的集中式污染排放点实施强制登记与报告制度，强调农村生产组织或个体集中式污染点自觉在环境管理机构进行登记，并将污染排放的种类和规模等及时报告给环境管理部门。环境管理部门定期或不定期地对这些点源污染进行环境影响评价，及时了解信息，制定相应的防治措施和规划等。此外，强化农村产业项目的“三同时”制度，即各产业项目环境污染防治措施的同时设计、施工和运营，减少农村产业引进项目对本地区的环境破坏，并建立环境信息公开听证制度与公益诉讼制度等，提高农村居民在本区域内产业项目环境影响评价中的参与权与话语权。

（二）市场激励型环境规制工具的创新

1.实施清洁能源和生态农业环境补贴制度。通过实施类似《清洁能源办法》和《环保型农业生产材料促进法》，明确清洁能源和新能源、环保型农业生产材料的优先发展地位，给予清洁能源和生态农业的生产者与使用者适当的经济补贴，引导清洁能源和生态农业的推广运用。如在基层建立农业生产技术指导站，政府集中组织研究开发和推广生态农业和清洁生产技术（包括测土配方施肥技术、秸秆资源化技术和频震式杀虫灯技术），为农民提供化肥农药和生产资料选择使用技术和方法指导，避免农民使用化肥农药不当造成环境污染。此外，对农村使用沼气、秸秆气化和太阳能等清洁能源技术，以及生态或立体环保农业的个人给予相应的技术支持和补贴，降低农村居民发展使用清洁能源和生态农业的成本。

2.建立乡镇企业差别排污许可证制度。即针对乡镇企业和个体户生产污染的特征，借用Roberts和Spence（1976）设计的排污许可证加排污费或补贴政策，建立乡镇企业差别排污许可证制度，处理乡镇企业在生产过程中产生的污染［8］。具体实施过程如下：（1）政府根据本地区的环境纳污能力确定一个地区不同类型污染的可排污总额度；（2）将额度转换为排污许可证，以一定价格（根据乡镇企业的生产经营性质和规模，确定每一种类型乡镇企业统一的排污许可证购买价格）将许可证记名卖给乡镇企业；（3）政府定期派清洁车根据企业所获得的排污许可额度定期将其排放的污染物，运往相应的污染处理厂集中处理等。

3.完善电子电器废旧产品专项回收制度。在2009年开始实施的家电以旧换新政策和2011年1月颁布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》基础上，建立电子电器专项回收制度，强化废旧家电回收在农村的实施，特别是日常生活中的手机、电视、洗衣机、冰箱和电池等常用电子电器废旧品的回收利用。具体实施要求包括：（1）政府组织建立由电子电器生产企业负责的统一回收利用渠道，规定生产企业必须按一定价格无条件回收自己卖出产品的废旧品，特别是生产企业在回收和处理自己产品废旧品的责任，促进生产企业提升产品的可回收和循环利用程度，减少一次性产品的生产。（2）确定电子电器销售商回收废旧家电并交给原生产企业的义务，将废旧电器回收与销售商进货连接起来，将新电器销售和废旧电器回收统一起来，并明确消费者有将废旧电器交回销售商的权利、以及销售者的有价回收义务等，形成畅通的“生产企业——销售商——消费者”专项废旧电器回收链，确保废旧电器的快速有效回收利用。

（三）自愿参与型环境规制工具的创新

1.构建区域生态环境信息公示制度。即通过公布区域内的生态环境信息，让农村居民充分知悉本区域的生态环境状况，促进本区域环境监管，迫使相关主体减少环境污染行为。如在村社信息公告栏定期或不定期将本区域自然生态环境的现状、农村乡镇企业的环境影响、垃圾处理情况、环境污染防治措施及其基金管理的信息公示出来，让居民充分了解本地区环境保护情况，提高其环保意识，从而自觉、积极、有效地参与到环境污染防治过程中来。同时，可以将提供农村生产生活所需产品的环境效应公示出来，引导各种社会主体抵制污染严重的企业及其产品或服务，提高污染企业的心理和经济成本，督促其自动减少环境污染［9］。

2.成立区域环境自治组织和签订自愿协议。区域环境自治组织和自愿协议主要是指引导农村居民建立区域环境保护自治组织，促进相关主体达成区域环境保护自愿协议，培养全民参与环境保护的社会氛围，从而充分发挥社会公众在环境保护中的作用。（1）通过环保宣传教育，提高农村居民的环保意识，引导居民建立以村社为单位的区域环境保护自治组织，并充分发挥这些环境自治组织对本区域范围内环境污染防治的宣传、监督与组织等作用，如组织村民将自己的生活生产垃圾进行分类回收和集中处理、提高乡镇企业家加强自身生产经营行为的环境污染防治、加强对外来污染及本地区环境污染防治措施和基金使用管理的监督等，强化居民对环境保护的参与。（2）在政府机构和区域环境自治组织的引导下，推动区域内农村居民和生产组织达成自愿环境协议，明确自己在本区域内环境保护过程中的责任与义务，激励其参与到农村环境保护中来，特别是主动规范自身的日常生产生活行为，倡导绿色生产与绿色消费，从源头上减少对农村环境的破坏与污染。

［1］中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2007［EB／OL］.http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／ndsj／2007／indexch.htm.

［2］马绍峰，宋德新.农村环境问题产生的原因及对策研究［J］.生产力研究，2009，（17）：126－128.

［3］建设农村生态文明的重大举措［EB／OL］.中央政府门户网站.http：／／www.gov.cn／gzdt／2007－12／07／content＿827677.htm.

［4］燕惠民，陈欣欣，谭济才.新时期农业环境监督管理探讨——以湖南省为例［J］.农业环境与发展，2004，（1）：36－38.

［5］叶俊学.年产农药230万吨是一场灾难［N］.光明网，2011－07－10.

［6］李干杰.深入贯彻落实科学发展观全面推进农村环境保护工作［J］.理论前沿，2009，（7）：5－8.

［7］陈润羊.新农村建设中的环境问题初探［J］.环境保护，2008，（11）：31－33.

［8］Roberts M J，Spence M.Effluent charges and licenses under uncertainty［J］.Journal of Public Economics，1976，5（3）：193－208.

［9］王明杰，章彤.低碳经济视角下政府管理创新的路径研究［J］.湖湘论坛，2011，（4）：71－73.