国际航运中心核心功能区集疏运体系规划理念和策略浅析

卢梅艳 张 华 陶甄宇

0 引言

2009年3月25日，国务院常务会议通过了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，明确提出了上海建设“两个中心”的战略要求（图1），浦东新区作为“两个中心”的核心功能区，理应未雨绸缪，积极应对。

当前，基于可持续发展理念的城市综合交通规划，已经开始注重协调交通运输机动化与城市空间人居环境之间的矛盾关系，对于航运中心集疏运体系的规划而言，同样也面临着需要协调交通运输机动化与城市空间人居环境之间的关系。特别是世界交通运输体系向多式联运、低碳化、节能化、智能化不断发展的趋势，在以上背景下进行上海国际航运中心核心功能区集疏运体系的规划研究，除密切结合我国的国情和上海乃至长三角经济发展的实际，还必须符合世界经济和交通运输体系发展的方向。

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目前，上海国际航运中心整体战略正处于由货物资源配置型航运中心向综合资源配置型航运中心转变的关键阶段，为上海国际航运中心，特别是核心功能区浦东新区沿海发展带的“三港三区”（外高桥港、上海浦东国际空港、洋山港、外高桥保税区、上海浦东机场综合保税区、洋山保税港区，图2）规划一个“合身”的集疏运体系，不仅需注重核心功能区货物集疏运体系中公路、铁路、水路等多种交通模式之间的无缝衔接和服务水平的整体提高，而且需注重如何有效提高航运中心核心功能区货物集疏运体系能力以及体系内各要素资源的合理配置，特别要将符合世界经济和交通运输体系发展的方向的理念贯彻到集疏运体系的规划当中，力争到“十二五”末，初步形成要素集聚、体系完善、服务全国、面向世界的亚太枢纽港和高端国家航运服务中心，最终实现国家的战略目标。

1 核心功能区集疏运体系现状及存在的主要问题

分析上海和浦东新区的集疏运体系现状，问题主要表现在以下几个方面：

（1）体系发育不良。水水中转比重偏低、集装箱铁路集疏运发展缓慢。2007年，上海海铁联运10.2万标准箱，仅占当年全港集装箱吞吐总量的0.39%；内河集装箱疏运量低，大量的陆上公路运输车辆，造成局部地区交通异常拥堵。虽然集疏运体系的交通运输结构近年有所优化，但同其它国际航运中心相比公路模式依然过重。

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（2）缺乏统一规划。集疏运系统需要铁路、公路、江海水路、航空运输等单位、部门和有关地方政府的共同参与和协同推进，而目前现状是铁路、公路、内河、港口等行业均按本系统本行业的特点和要求制订了行业的发展规划，由于缺乏统一的、科学的、跨系统的综合性规划和统一协调机制，导致运输资源的分配和利用严重失衡。从长三角区域层面讲，港口无序竞争，加大货源争夺力度，这种无序竞争严重影响港口的良性发展，阻碍了区域内集疏运体系的优化，这是在长三角区域规划层面上缺乏统一协调性的体现。

（3）模式绿色不足。集疏运体系的交通运输模式以公路运输为主，导致交通运输能耗随着货运规模的不断增长而增长。从宏观层面看，我国交通运输业能源消耗量约占全国总用能量的10%-15%，交通运输业石油消耗量约占全国石油消耗量的40%左右。随着集疏运体系的交通运输石油消耗量的增长，碳排放等因素将对环境产生越来越显著的影响。我国正处于城镇化发展的关键时期，集疏运体系的交通基础设施也处于大规模建设时期，如果集疏运体系的规划和建设仍然无视低碳绿色的发展需求，将对社会、经济和环境都产生难以弥补的负面影响，有悖于可持续发展的理念和发展趋势。

（4）政策不够完善。大型港口以及一些集疏运项目的建设需国务院和上海市相关部门审批，由于审批环节多势必造成审批流程长；另外，国家鼓励港口发展的一些税收优惠政策在实际操作中尚未落实，如在建设新港区和集疏运项目中，若建设主体和经营主体不同，采购进口机械设备（国家鼓励项目）就不能享受免关税和增值税的优惠政策，导致建设成本增加，客观上增加了建设集疏运体系的难度。

2 核心功能区集疏运体系发展方向的探析

2.1 国外集疏运体系规划和发展的主要特征

由于地理位置和腹地条件各有不同，高效的港口货物集疏运体系规划并没有一个固定的标准和发展模式，但从国际上成功的集疏运体系规划来看，主要具备以下共性特征：

（1）互不干扰、相对独立的公路和铁路系统，同时尽量将城市货运系统和客运系统分开。

（2）各个港口集疏运系统均是多种运输方式组合，且有一个较为合理的比例；既有高密度的公路运输网，也有快捷的铁路运输以及四通八达的内河网，同时注重铁路运输与水路运输的统筹。

（3）主要道路和铁路连线的位置用来划分港口开发的界限，作为港口和城市其他部分的缓冲地带。设置集装箱卡车到区域快速路的单独道路，通过高速公路的连接或专门的桥梁和通道联系港口，从而使进入/离开港口的道路交通对附近城市区域产生的交通和环境影响降到最低。

（4）港口活动从中心城区逐步转移到城市外围地区，同时注重把港口活动对环境造成的影响降到最低，包括排放、噪声、灰尘等。靠近港口的区域主要用于集装箱的拼箱（填充）和拆箱（卸空，用货车运输）及免税的仓库和加工区域。

综合来看，国外成功的集疏运体系主要遵循高效、低成本、环境保护的发展宗旨，规划不仅注重资源的统一利用和协调，而且在发展集疏运体系的同时注重降低集疏运体系发展对城市环境的不良影响。

2.2 核心功能区集疏运体系的现状和发展探析

2.2.1 货源结构

航运中心的货源结构是影响集疏运方式的重要因素。从2008 年上海国际航运中心的货源结构来看，上海港集装箱吞吐量74%来自长三角，其中上海本地占28%，江苏占37%，浙江占9%；而国内其它地区的吞吐量占21%；国际中转吞吐量只占约5%。

由于上海国际航运中心的货源70%以上来自于长三角地区，距离上海都在300公里以内，从运输的经济性上来看，公路运输显得更具优势，因此公路集疏运系统在上海国际航运中心集疏运体系中比重较高。然而随着长三角地区经济发展到相对较高的水平，长三角地区尤其是沿江地区的低附加值、资源型的产业将向中西部地区转移，从而推动中西部地区经济的快速发展，促进沿江运输的发展。随着经济的转型，必将会影响货源结构的来源，从而使集疏运体系的内部结构发生改变。

2.2.2 吞吐量

据有关资料反映，至2008年上海港连续四年位列世界第一大港，实现货物吞吐量5.8亿吨，集装箱吞吐量2801万TEU，即每天集疏运体系到发的集卡规模为4 万TEU/天，位列全球第二。外高桥港区为1550万TEU，占上海港总量的55%；洋山深水港区集装箱吞吐量完成823万TEU，占上海港总量的29%。近两年上海港货物吞吐量仍在增加。2010年，上海港集装箱吞吐量完成2905万TEU，首次跃居全球第一。其中浦东完成集装箱吞吐量2509万TEU，同比增长14.6%，占整个上海港的86%；国际中转箱量完成83.6万TEU，同比增长2.7%，占整个上海港的8.27%。预计“十二五”末期（2015年）上海港集装箱吞吐总量将达到3500万TEU/年；远期规划2020年上海港集装箱吞吐总量将达到4000万TEU/年，届时外高桥港的集装箱货运码头将分担2000万TEU，占全市集装箱吞吐总量的50%；洋山港区分担1500万TEU，占全市集装箱吞吐总量的37%。

浦东机场2008、2009年的货物吞吐量（货邮吞吐量）达254万吨，位居世界第三。近几年机场的货邮吞吐量仍在不断增加。2010年，浦东机场货邮吞吐量完成322.8万吨，同比增长了26.9%，占上海总量的87%。根据浦东国际机场总体规划建设规模，浦东机场货邮吞吐量的规划终端目标为570万吨，预测2015年其货邮吞吐量将达到此目标，远期规划2020年浦东机场货邮吞吐量将达到500万吨到600万吨。

2.2.3 集疏运方式

从前面的货源结构分析知道，目前上海港集装箱集疏运主要依靠公路来完成。2008年的资料反映，上海港集装箱公路运输占83.6%，内支线运输占12.4%，国际中转为3.6%，铁路仅占0.4%。但近几年，上海港（包括外高桥港和洋山港）的货物集疏运体系的交通运输模式已转变为：公路运输模式下降至62.5%，水水中转运输模式升至37%，铁路运输模式少量上升为0.5%。

伴随着资源友好型社会的建立和低碳经济的发展，预测上海港的集疏运方式到“十二五”末期（2015年）将转变为：公路运输模式下降至56%，水水中转运输模式上升至40%，铁路运输模式提升为4% 。远期规划至2020 年，上海港货物集疏运体系内交通运输模式将发展成为：公路运输模式下降至47%，水水中转运输模式上升至45%，铁路运输模式提升为8%。尽管上海港集疏运体系模式近几年的结构已有所改善，但未来仍需继续提升具有绿色低碳特征的铁路运输方式和内河航运运输方式的分担比例。

3 核心功能区集疏运体系规划理念与策略

集疏运体系涉及诸多方面，不仅涉及各种交通运输模式的合理配置，还和各类基础设施规划、港口（群）规划、岸线规划、静态堆场规划密切相关，同时要注重经济发展、产业布局、生态环境保护建设、用地规模控制以及管理模式等。而作为集疏运体系中的每一个因素都可扩展为一个相应的子系统，各个子系统之间又互相作用、影响。根据核心功能区集疏运体系存在的问题以及上海建设航运中心的战略目标，对以上问题进行了分析（图3）。从中可看出作为完善集疏运体系的龙头规划应把握体系建设和发展的客观规律，同时要将符合世界经济和交通运输体系发展方向的理念贯穿到规划的整个过程。

3.1 可持续发展

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洋山港

被广泛接受的可持续发展理念是1987年由世界环境与发展委员会提出的。可持续发展极大地冲击了自工业革命的城市形成以来已经形成的规划观念和价值观。以前，建立在工业社会经济理念基础上的交通研究方法把交通对经济增长的作用置于无上的地位，很少考虑交通系统受到的环境和资源的约束，而把提高机动性作为主要目标，把判断标准简单归结为货币化的综合成本，没有广泛地关注社会的均衡发展和交通资源的公平分配。近年来，规划界越来越关注维持和运转城市交通系统所需的资源、能源以及城市交通系统排放的污染物等问题，人们开始反省传统发展观念的局限性，反省传统发展的目标与途径的正确性，也意识到如果交通对城市环境和生态的影响超越了生态环境本身的承载能力，城市交通系统显然是不可持续的，城市的可持续发展也将无从谈起。

可持续发展理念的核心是“公平”和“均衡”，是环境与经济发展的均衡、生活和生态质量的均衡。规划必须能够承担发展的责任，把人类为满足自身需要进行的活动控制在自然可以承受的范围内。同样，核心功能区集疏运体系的规划不应将增长和发展作为唯一目标，不应将满足需求作为唯一基点，应该力使体系内的各个区域、各类群体得到均等的发展机会和均等的服务，将可持续发展的理念贯穿到体系规划的各个要素和层面。

可持续发展策略对于优化集疏运体系交通运输结构，改善体系发育不良的现状有重要意义，同时也促进集疏运体系交通模式的绿色低碳发展。

3.2 资源合理配置

许多城市发展问题的根源在于资源有限性，随着我国经济社会的持续快速发展，能源紧缺、资源供应不足、环境压力已经成为城市发展的重要制约因素。但是在目前的情况下，经济发展不可依赖资源，解决资源有限性问题的出路就是要合理配置资源，实现资源有效利用的最大化。

资源合理配置的基本任务是在生态经济系统平衡的前提下，在时间和空间上最优地利用和分配自然资源，合理布局生产力，以达到经济的持续发展和资源的永续利用，取得最佳生态经济效益和社会效益的目的。从集疏运体系现状分析可以看出，现状上海国际航运中心的公路、水路和铁路运输方式的比例为62.5%：37%：0.5%，而鹿特丹为49%：45%：6%。显然，上海的公路运输比例相对过高，这虽然与上海港的箱源腹地主要在长三角地区有一定关系，但主要是铁路和水路存在制约发展的因素，使其未有效利用。铁路方面，目前存在设施运能不足、与港口没有紧密衔接等问题。而从水路来看，主要是由于长江和沿海的适航条件的不同，内河船舶不能直达洋山，需在外高桥换“穿梭巴士”倒驳，影响了航运的时效性和经济性。如何实现资源合理配置，不仅要进一步完善集疏运体系规划，统筹核心功能区的港口结构和布局。同时要提高已有规划航道和铁路的建设，要继续推动外高桥内河集装箱港区建设和港口岸线使用，积极开展赵家沟、大芦线和大浦河航道整治工程，完善外高桥—洋山港区直通通道体系建设，进一步完善连接长三角地区的铁路、公路以及内河航道网，大力发展水水、水铁、空陆等多式联运，提高浦东新区综合运输能力。

资源合理配置策略有利于改善政策不够完善的现状，促进集疏运体系中各个要素的优化配置，有力推动集疏运重点大项目建设，同时也有助于改善集疏运体系缺乏统一规划的现状。

3.3 统一规划协调

集疏运体系规划涉及铁路、公路、江海水路、航空运输等多个分系统规划或专项规划，而各系统规划或专项规划主要是由各行业部门编制和研究，各行业也均按本系统本行业的特点和要求制订了本行业的发展规划，由于缺乏统一的、科学的、跨系统的综合性规划和统一协调机制，导致资源利用、分配和发展严重失衡。而集疏运体系建设确是一个跨行业、跨部门、跨系统的综合性系统工程，要形成统一的规划，有效、协调地推进落实，需要政府建立强有力的统一领导。

一要在集疏运体系统一发展的框架下制定各行业、各专业规划的发展目标；二要建立统一规划的决策机制，进一步完善和统筹各行业、各专业规划，协调各行业、各专业规划之间的矛盾和不统一；三要建立航运中心规划跨部门的协同机制，提升协调平台的层级，使其在完善建设规划、推进规划实施的多方面运作更为高效；四要建立集疏运体系共同建设发展的保障体系。如政策、资金、信息化、技术水平、人才等方面。集疏运体系是一个系统工程，只有在统一规划、统一协调的基础上，才能有计划、有组织地进行，取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

统一规划协调策略有利于整合各个交通运输模式的规划，有利于协调不同部门的专业规划，同时也有助于改善集疏运体系政策不够完善的现状。

3.4 低碳绿色发展

在2010年哥本哈根大会之后，低碳已然是全球最大的共同话题，低碳的理念贯穿到了社会、经济和人们的日常生活当中。低碳发展，即以低能耗、低污染、低排放为基础的发展模式，有别于过去高消耗、高增长、追求规模的GDP中心论。一要将低碳理念引入集疏运体系的规划设计规范，合理规划集疏运体系布局。二要进一步完善浦东新区集疏运体系规划，全面推进不同层次集疏运体系间的衔接配套，最大程度地发挥集疏运体系的整体效益，统筹浦东新区各基础设施规划，完善岸线规划，着手研究编制静态堆场统一规划。三要加强多种运输方式的衔接，通过优化配置不同运输方式和枢纽布局，使各种运输方式的优势得到充分合理的运用，努力实现多种运输方式的“无缝衔接”和“零换乘”。四要将节约集约发展贯穿到整个集疏运体系的规划和建设当中，在规划、设计、建设等各个环节，节约集约利用土地、岸线等稀缺资源，优化结构，提高使用寿命和服务水平。五要建设现代化的集疏运和物流信息系统，减少运输工具空驶率；加强智能管理系统建设，实行现代化、智能化、科学化管理。

低碳绿色发展策略有利于集疏运体系可持续发展，改善集疏运体系绿色不足的现状，鼓励铁路模式和内河航运模式的发展，同时也有助于优化集疏运体系的交通运输结构。

4 结语

核心功能区集疏运体系是涉及基础设施硬件、服务、运营、组织与政府监管等多方面的系统工程，是合力的结果。核心功能区集疏运体系规划应体现集疏运体系向多式联运、低碳化、节能化发展的思想。在规划编制和建设实施过程中，秉持“可持续发展”、“资源合理配置”、“统一规划协调”和“低碳绿色发展”的理念和策略，进一步研究注重交通基础设施的落地与多式联运的运营和组织相结合，以“合身”的多种交通运输模式协调发展的一体化集疏运体系，促进上海国际航运中心发展，实现浦东新区发展的二次跨越。

洋山港俯瞰

[1]林锋. 国际航运中心建设与上海城市发展[M]. 上海：学林出版社，2008.

[2]上海市浦东新区航运办. 浦东新区“十二五”航运发展规划纲要[R]. 2010.

[3]上海市城市规划设计研究院. 上海国际航运中心水路集疏运系统发展研究[R].2008.