草原承包情况进村入户调查

文│农业部草原监理中心

《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发［2011］17号）文件明确提出，要“按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，积极稳妥地推进草原确权和承包工作”。截至2011年年底，全国草原承包面积为36.45亿亩，占全国可利用草原面积的73.4%。为了深入了解草原承包情况，2012年3～7月，按照农业部草原监理中心（以下简称中心）《2012年落实进村入户联系制度工作方案》要求，我们先后赴内蒙古、四川、西藏、甘肃、宁夏、青海、新疆等7省区的联系村进行了调研，走访了100多家牧户。现将情况总结如下：

一、基本情况

中心选定的7个联系村分别是内蒙古鄂温克旗巴彦胡硕嘎查、四川若尔盖县索格藏村、西藏班戈县热卡村、甘肃天祝县南泥沟村、宁夏盐池县皖记沟村、青海贵德县拉德村、新疆新源县阿西勒村。这7个联系村分布在我国主要的草原牧区，也是草原补奖机制实施的重点区域，其中，青海拉德村所在的贵德县是半农半牧区县，其余6个联系村所在县（旗）均是纯牧区县。7个联系村中，内蒙古巴彦胡硕嘎查、四川索格藏村和西藏热卡村等3个村草原面积都超过了20万亩，户均草原面积达到1700亩，人均草原面积都超过了400亩，这3个村属于典型的纯牧业村。甘肃南泥沟村、新疆阿西勒村和青海拉德村等3个村草原面积基本在20万亩以下，户均草原面积在1000亩以下、人均草原面积在160亩以下，这3个村是以畜牧业生产为主的牧业村。宁夏皖记沟村家家户户都有耕地，户均草原面积只有269亩，人均草原面积只有80亩，属于典型的半农半牧村。

从草原利用方式看，内蒙古巴彦胡硕嘎查的草场分为打草场和放牧场。宁夏皖记沟村草场全部禁牧，只做打草场利用。四川索格藏村、西藏热卡村、甘肃南泥沟村、青海拉德村、新疆阿西勒村等5个村的草场，均按照季节放牧的习惯分为夏秋草场和冬春草场。在人工饲草地建植方面，7个村都有人工饲草地，其中，内蒙古巴彦胡硕嘎查人工饲草地面积最大，有1.74万亩；西藏热卡村人工饲草地最少，各家各户只在房前屋后种植了1～2亩的饲草地。

7个联系村共有草原面积178.9万亩，可利用草原面积168.1万亩。截至目前，7个村的草原承包面积为167.1万亩，还有11万亩的草原未承包，未承包的草原面积主要是内蒙古巴彦胡硕嘎查的机动草场。

各地开展草原承包工作情况有一定差异。一是各地开展草原承包的起始时间不一。最早开展草原承包的省区是内蒙古，20世纪80年代就开展了草原“双权一制”工作，距今已经有30多年。最晚开展草原承包的省区是西藏，2003年西藏才开展草原承包工作，距今不到10年。其他省区多在20世纪90年代开展草原承包工作。二是当前各地开展草原承包的工作各有特点。2011年国家启动草原补奖机制以来，各地以落实草原补奖政策为契机，开始了新一轮的草原承包工作，在这轮草原承包中，各地都围绕“应包尽包、承包到户”开展工作，工作重点各有特点。内蒙古重点在落实机动草原承包上下工夫，宁夏、新疆换发了草原使用权证和草原承包合同，甘肃重新核定了草原面积，其他省区也在草原承包方面做了大量工作。

从调研情况看，绝大多数牧民赞同草原承包。牧民赞同草原承包的主要理由：

一是承包的草原成为了牧民的“财产”，调动了牧民保护建设草原的积极性。许多牧户在国家项目的支持下，在自家草场上建设了围栏，将承包草场保护了起来。甘肃省南泥沟村牧民贾德寿说：“草原承包后我们更加自觉地保护草原，谁还能不心疼自个儿家的草场？”四川索格藏村牧民扎西东州说：“草原承包到户很好，我们可以自由支配，我们懂得爱惜，不会破坏草原。”

二是草原承包后牧民生产经营有了自主性，调动了牧民发展畜牧业生产的积极性。草原承包后牧民发展生产的热情高涨，提高了草原畜牧业的生产效率。许多牧民反映，还是草原承包好，过去集体的放牧方式很难承载目前的人口和牲畜。内蒙古巴彦呼硕嘎查牧民乌日图娜说：“懒人适合集体生活，勤劳人适合承包生活。”

三是草原承包维护了少畜户和无畜户的权益，在草原资源分配上相对公平。在调研中发现，由于种种原因，一些牧民饲养牲畜数量很少或者没有，生活也比较艰苦。如果草原不承包，这些牧民分享不到草原带来的利益，对这些牧民是不公平的。青海拉德村牧民才勒说草原承包是对收入较低的无畜户和少畜户的保护，即使他们不放牧，还可以将承包草原流转出去，这也是一项生活经济来源。

调研中也发现，个别牧民认为草原承包还存在这样那样的问题。宁夏皖记沟村牧民反映户均草原面积太小，没有必要承包到户；四川索格藏村牧民反映50年草原承包期限太长，应该缩短承包期限；内蒙古巴彦胡硕嘎查的一户牧民反映了承包对草原生态和畜牧业的不利影响。总体上牧民对草原承包持肯定态度，只是对草原承包中的一些具体问题有意见。

二、有关问题

1.草原承包到户问题。7个联系村承包草原到户情况比较复杂。7个联系村的冬春草场、打草场和饲草地基本做到了承包到户，即面积、地块均到户，并且以家庭为单元经营使用。7个联系村的夏秋草场和放牧场多数仅仅是面积数字到户，具体草场的地块和位置并没有落实到户，草场依然是集体放牧或联户使用。7个联系村167.1万亩承包草原中，真正承包到户的草原面积为93万亩，到联户或者联户使用的承包草原面积为74.1万亩。真正承包到户的草原面积占承包草原面积的56%，还有小一半的承包草原为联户承包或联户使用。

7个联系村联户承包或联户使用的草原使用情况也各有特点。内蒙古巴彦胡硕嘎查的放牧场为全嘎查集体放牧使用；四川索格藏村的夏秋草场被分为4大块，为全村4个小组集体轮流放牧；西藏热卡村将全部草原分给10个小组联户使用；甘肃南泥沟村的夏秋草场采用10～20户联户放牧的方式利用；新疆阿西勒村的夏秋草场虽然面积、位置均到户，但是利用方式仍然为邻居或亲戚间混合放牧，或分工合作经营。

从调研情况看，夏秋草场和放牧场难以承包到户的原因有以下几个方面。一是一些地方的夏秋草场地处偏远，人烟罕至，面积较大，承包的作用打折扣；二是一些地方的夏秋草场地形复杂，落实四至经纬的工作难度太大；三是一些地方的放牧场缺少水源，只能统一使用，没有办法划分承包；四是一些地方的草原面积太小，承包到户后不好利用。可以说，夏秋草场和放牧场的自然条件和利用方式客观决定了这类草场难以真正承包到户。

2.草原承包流转问题。7个联系村草原流转情况较为普遍。内蒙古巴彦胡硕嘎查牧民按照每亩10～15元的价格出租打草场；四川索格藏村规定出租草原仅限本村内部，单次出租不得超过1年；甘肃南泥沟村户均草原面积只有473.2亩，面积较小不够放牧利用，造成牧民间草原流转情况越来越普遍；宁夏皖记沟村一些牧户外出打工，将自己的草原流转给其他牧户。

7个联系村的草原流转不规范现象比较多。一是牧民之间没有签订草原流转合同，多是以口头协议的方式短期流转；二是草原流转大多未经发包方同意，也没有在草原管理部门或者发包方进行备案；三是一些地方还没有出台草原流转的管理办法，对流转期限、流转方式没有作出规定。

草原流转不规范给草原管理工作带来一些问题，主要表现在以下几个方面：一是草原流转中出现纠纷难以解决，牧民的合法权益得不到保护；二是短期流转行为容易造成对流转草原的掠夺式经营，不利于调动牧民保护建设草原的积极性；三是给草原管理部门落实草畜平衡工作带来一定困难。

3.草原承包期限问题。7个联系村的草原承包期限多是30年或者50年。其中，内蒙古巴彦胡硕嘎查、西藏热拉村、甘肃南泥沟村草原承包期限为30年，宁夏皖记沟村、新疆阿西勒村、青海拉德村、四川索格藏村草原承包的期限为50年。

四川索格藏村、西藏热拉村一些牧民反映草原承包期限太长的问题。他们认为现在村子新增人口较多，新增人口没有承包草原，将来生活会越来越困难。四川索格藏村1995年草场承包时有134户634人，到2010年为228户987人，增加了94户353人。牧民们提出草原承包应5～10年调整一次。

但是，我们认为，调整草原承包期限只是原有草原的再划分，不会增加草原面积，并不能解决新增人口没有草原的问题。同时，草原承包期限过短也有弊端。一是牧民保护建设草原的积极性受到影响。草原承包期限过短，牧民仅是承包草原的“短期”使用者，牧民与承包草原的“财产”关系不紧密，容易造成牧民对承包草原的掠夺式经营。二是不利于开展草原管理工作。调整承包草原涉及草原资源的分配问题，过于频繁的调整承包草原容易造成牧户间的纠纷，也给草畜平衡、核定牲畜量等草原管理工作带来问题。我们认为，草原承包期限应该坚持长久不变的原则，以30年或者50年为宜。同时，加强承包草原合理流转的工作力度。

三、建议

2011年草原补奖机制启动以来，各地启动了新一轮的草原承包工作，草原承包取得了一定成效。为了进一步完善草原承包政策，深化草原承包工作，提出以下建议。

1.尽快出台指导全国草原承包的政策意见。建议国家尽快出台指导草原承包的政策意见，指导全国草原承包工作。针对牧区、半农半牧区、农区草原的不同情况，提出进一步推进草原承包的指导思想和基本原则。研究草原“承包到户、联户经营”的管理模式，明确适用范围和权属，落实管护责任主体。加强草原承包经营权流转管理，制定草原承包经营权流转管理办法，建立健全草原流转规程和流转合同登记备案制度，规范草原承包经营权流转行为。

2.扶持发展牧民专业合作组织。发展牧民专业合作组织是提升畜牧业发展水平、增加牧民收入的重要手段，更是草原合理利用的有效方式。建议加大引导力度，扶持牧民专业合作组织的发展，鼓励牧民将手中的牧场、牲畜、设备、劳动力等资源进行整合，采取灵活多样的合作方式共同开发利用，提高草原利用的规模化和组织化程度，推动草原休牧、划区轮牧、草畜平衡等各项草原保护制度的落实。同时，优化牧区劳动力资源配置，增强牧民风险抵御能力。

3.组织开展全国草原资源普查。此次调研中发现，一些地方还存在草原底数不清的问题。内蒙古巴彦胡硕嘎查机动草场具体面积不详，仅大体估计为5万～10万亩；甘肃南泥沟村实际承包草原面积与划定的基本草原面积相差了1.77万亩。建议尽快启动第二次全国草地资源普查，摸清草原家底，明确草原权属，为进一步推进草原承包奠定基础。