深圳“廉洁城市”建设的对策与建议

陈新华

（作者：深圳市委党校副教授）

深圳经济特区建立30周年之际，某知名网站曾就“深圳还应该跟香港学习什么”进行了一次网上调查，高居榜首的答案是“高效、廉洁的公务员制度”。2010年9月，胡锦涛总书记亲临深圳出席经济特区建立30周年庆祝大会，要求深圳“要当好推动科学发展、促进社会和谐排头兵，加强党风廉政建设，做到坚决惩治和有效预防腐败。”2010年10月，在深圳市召开的全市领导干部党纪政纪法纪教育大会上，广东省委常委、深圳市委书记王荣明确提出，深圳将力争用5年左右的时间，建设成为受人尊敬、令人向往的廉洁城市。2011年，深圳敢为天下先地在全国第一个提出“廉洁城市”目标。这一年8月，深圳市委市政府通过最新一期的《政府公报》对外公布了《关于建设廉洁城市的决定》，这份不足6000字的文件，勾画了一个美好的愿景——深圳将建设一座“受人尊敬、令人向往”的廉洁城市，这也预示着廉洁文化在深圳社会政治文化生活中将占据主流文化、大文化的地位。廉洁城市命题的提出，对于深圳而言，在新的形势和背景下，探索中国特色与深圳风格相结合的廉洁文化建设模式，既是廉洁文化建设的开拓性探索，也是改革开放的进一步实践。不仅对深圳，对广东乃至全国的党风廉政建设和反腐败工作都具有非常重要的意义。

一、建立完善的领导机制、工作机制

廉洁城市的建设，首先有赖于政府决策部门的引导与推动。深圳此前的廉洁文化建设大多处于“自发”阶段，其发生与发展，无论从规模还是推进的层次，在很大程度上，均取决于党委、政府以及纪委领导的认知程度以及组织化程度。如今将目标定位为廉洁城市，这一自发的状态显然就不足以应对，相较从前的自发状态，主动建立和完善“党委政府抓，部门各负其责，纪委组织协调”的领导体制，使得廉洁文化的推动与建设有领导、有组织、有协调，形成科学的领导合力，就显得非常必要。

一要坚持围绕市委市政府的中心任务和工作大局，在经济社会发展中不断探索和深化。把廉洁文化建设纳入城市改革发展和现代化建设总体规划，和经济建设、改革发展、现代化建设一起谋划、一起部署、一起推动、一起落实,在推动经济社会发展中同步考虑反腐倡廉工作的要求，实现廉洁文化建设与改革发展稳定各方面工作的有机统一、良性互动。

二要建立和完善有序的工作机制。围绕“廉洁城市”的建设目标，虽然目前也规划了时间表，并相应成立了领导小组等机构，但配套的约束、监督和问责机制却未能随之建立。其相应的结果是相关职能部门更倾向于被动地应付，欠缺主动承担廉洁文化建设的创造性和积极性。有鉴于此，必须建立和完善各级党委政府是主体、纪委组织协调、全社会共同参与的廉洁文化建设的工作机制，这才是廉洁文化建设落到实处的关键所在。

三要完善相应的投入机制。作为上层建筑存在的廉洁文化，它的建设与发展，需要物质层面的充分保障。深圳在这一方面颇有主动意识，且努力良多，但就廉洁城市宏大的目标而言，仍嫌不够。今后还需要进一步加大廉洁文化建设的投入，具体而言，要将廉洁文化建设所需经费列入财政预算，尽力建立起财政支持、企事业单位自筹、社会各方面捐助的多渠道、多来源的廉洁文化建设经费保障机制，与此同时，在市场经济的前提下，还应注重发挥市场机制的调节作用，积极探索市场化运作等途径。

二、累积制度创新的成果

在廉洁文化的体系中，相对于精神文化而言，制度以其根本性、全局性、稳定性、长期性的特质，居于核心的位置。温家宝指出:“遏制腐败要把制度建设作为重点，从根本上消除滥用权力的问题。”①可以说，通过体系化的制度来实现权力的制约，是廉洁文化建设的根本途径。所谓制度创新，就廉洁文化建设而言，就是“用改革的办法解决腐败问题”，建立有利于消除腐败的新体制。深圳应依托改革开放排头兵的重要地位和作用，将中央政策结合地方实际，将一般性机制特征的共性和深圳自身的特殊性相结合，努力推出一系列新的举措，形成一些在全国有影响、有实效的创新亮点，探索出一条与深圳实际情况相适应的廉洁文化建设长效机制。

就此而言，深圳可以秉持改革开放以来的优良传统，在一些制度建设的领域先行先试。就要依靠自己的先锋和开拓意识，推动制度的先行先试。深圳对此不乏成功的经验，著名的行政权力三分就是深圳的首倡与首创。此外尚有行政审批制度改革、财政管理体制改革、土地出让、工程招投标和工程集中管理、政府采购以及电子监察等，这些制度上的探索与尝试在廉洁文化建设中均取得了良好的效果。今后，还应继续推进重点领域和关键环节的制度改革：

加强反腐倡廉的法治和制度建设，规范公共权力的运行。就此而言，首先要做到权力的合理设置，使权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位；其次，规范行政领域的自由裁量权，具体而言，要尽可能梳理裁量项目、细化裁量标准、优化裁量流程、加强裁量监督，力求全方位压缩行政自由裁量空间；深化行政审批制度改革，规范用权行为；第三，加大竞争性公开选拔干部工作力度、健全廉政风险防控管理机制、完善立法机制、创新政府工程建设和政府采购；大力推进政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开，保证权力在阳光下运行。

加强社会领域防治腐败工作。尽快完善社会领域防治腐败的领导体制和工作机制，推动行业协会的建设，加强社会领域的职业道德教育和业务培训，进一步推进行业廉洁从业；加快建立全市统一的诚信信息共享平台，实行“黑名单”制度；充分发挥市廉洁文化推广中心作用，大力培育和倡导崇尚廉洁的文化，使秩序、廉洁、诚信成为全社会崇尚的价值取向。

健全市场机制。市场经济健康有序的发展，其前提首先是公平与平等，具体而言，这种公平与平等，表现在市场主体的平等性、市场竞争的有序性、市场配置的基础性、政府行为的规范性以及司法行为的公正性。对于政府而言，要达到这一理想状态，就应尽量减少公权力对微观经济活动的干预，最大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，保证参与市场竞争的各个主体独立、平等地在法律法规的范围内，按照市场经济的规律参与市场竞争；继续保持查办案件的强劲势头。把查办案件作为建设廉洁城市的一项基础性工作，坚决查处各类典型案件，加大对行贿者的惩处力度。

上述举措，牵涉到了深圳干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革、行政审批制度改革、财政税收体制改革、投资体制改革、金融体制改革等诸多领域的制度改革。简而言之，就是将制度创新与制度建设贯穿于“廉洁城市”建设的全过程，不断推进反腐倡廉建设的制度化、法制化。惟其如此，廉洁文化建设才能在资金投入、人员保证、机制创新上有真正的制度依据、法律保证，“廉洁为荣，贪腐为耻”的社会氛围才能真正养成，廉洁文化才会真正成为社会的主流文化。

三、建立廉洁文化的绩效评估体系

廉洁文化建设见效慢、不易评估，但并不是说廉洁文化建设就不可评估。恰恰相反，廉洁的预警机制与测评体系，正是廉洁文化建设的前沿课题。在廉洁城市的建设中，若能建立一套科学、合理、操作性强且行之有效的廉洁文化绩效考核指标体系，廉洁风险防范评估体系以及预警体系，对于实现“廉洁城市”的目标，提升城市管理和建设水准，均是很大的帮助。

从操作层面来看，绩效评估本身是个复杂的有机系统，需要连续紧凑的操作流程以及客观全面的评估模式，同时，评估的有效性还依赖于良好的环境支撑，而评估体系的建立，则要体现出公正平等、系统全面、连续稳定、可靠客观、制度规范、操作简便以及适用宽广等原则。在绩效评估的体系中，寻找并制定指标要素是关键环节，指标要素是绩效评估的进一步具体化，指标要素确立方法的多样性程度和指标体系的应用性程度是成正比的。在廉洁文化建设中，可以纳入的指标要素一般体现在：大众关于廉洁和腐败的基本态度及其改变程度、对于腐败危害的认知程度、对于反腐败工作的支持意愿、采取行动的意愿等。廉洁文化的评估正是要具体针对上述各个方面，进行细致入微的测量，通过科学的抽样调查，长期而连续的调查比较，就可以对廉洁文化建设的效果得出一个较为准确的判断。

具体到评估环节，可以就公众对于廉洁文化建设各主要项目的可获得性、认知及实际效果进行调查，以测量出廉洁文化建设的效率，并以反腐败公众印象指数来描述社会公众的意见。具体情况可参见下表：②

表中的反腐败公众印象指数主要由两个方面构成：一是腐败控制指数。可理解为反腐败成效指数，意在反映社会公众对反腐败工作成效的评估；二是腐败感受指数。主要用以描述公众对社会腐败情况的感知，以及社会公众支持和参与反腐败的程度。这两方面相互补充，共同勾勒出公众对腐败和反腐败情况感受的总体轮廓，进而得出该地区的廉洁指数。

当然，这样以公众感受为基础的指标体系不一定完全精准。但从廉洁文化的角度来看，廉洁文化评估体系本身就是着力解决人们主观感受到的腐败程度的高低。以透明国际目前所采用的清廉指数和行贿指数为例，其清廉指数借助国际公认的舆论调查机构的力量来进行，调查主要对象为企业界、普通民众，根据其对贪污腐败的感受和经验进行计量与分析研究得出结论。不仅如此，国际透明组织还设计了行贿指数来评判全球主要经济体的公司在海外行贿的频度和烈度。这样的评估指数，虽然带有一定的主观性，但就廉洁文化的建设来说，并没有完全客观的指数存在，因此，仍然不失其借鉴意义与应用价值。正如透明国际的创建者彼得·艾根所言：“总有人指责我们只采用带有主观性的数据。但科学家一再证实，CPI精确地反映了客观事实。其他一些学者也将其作为研究的基本依据来使用。因为在腐败方面，真正客观的数据是非常少的。一些数据虽然带有主观性，却给我们提供了有价值的信息，因为它们来源于数以千计的商人。这些接受调查的商人对调查问卷上的问题非常熟悉——常常他们自己就是行贿者。他们自己也会按照自己的理解评价该国的行贿情况，并以此决定是否在此投资或开展其他业务。③就目前来看，完善而科学的廉洁城市指标体系仍然应该是深圳建设廉洁城市的题中应有之义。

四、推动廉洁文化进一步社会化

廉洁文化是文化体系的有机组成，要使廉洁文化真正发挥反腐倡廉的作用，就必须遵循文化发展本身的特征与规律，推进廉洁文化的社会化。也就是说，廉洁文化的建设，需要最大限度地贴近社会全体成员，这其中，既包括国家公权力的行使者，也就是领导干部这一群体，同时，也包括普通民众。廉洁城市建设人人有责，人人受益，不仅是党委政府和各级干部的任务，也是全社会的共同责任。没有领导干部的积极带头，廉洁文化建设就会失去有力的组织引导和保证，没有广大民众的参与，廉洁文化建设就会缺乏生机和活力。廉洁文化建设不能与广大人民群众相脱离，必须贴近生活，贴近实际，调动群众广泛参与的积极性，真正植根于人民群众之中，只有具备了广泛而浓厚的群众基础，才能保持其长久的生命力。

从这个角度来看，廉洁文化的社会化包括双重涵义：一方面是执掌公共权力的组织以及个人，通过反腐倡廉的教育、制度和监督规范人们的行为；另一方面，则是全体社会成员主动通过舆论以及各种廉洁文化的活动，宣传廉洁意识和理念，促使人民群众在与执掌公共权力的组织、个人打交道时遵守规则和程序，既不能通过非法手段谋取私利，还要积极主动地监督执掌公共权力的组织、个人的行为。至于社会化的途径，自然离不开教育、宣传，对深圳来说，开阔视野与理念，以丰富的载体最大限度地拓宽教育、宣传的对象，是廉洁城市建设重要的路径。

1.丰富廉洁教育

欲使廉洁教育最大限度地覆盖社会全体成员，就须由纵横两个方向入手。纵向来看，要将廉洁教育贯穿于人一生从学生时代、职业生涯乃至老年生活的成长路线，以生命为尺度持续深入地涵养公民的廉洁文化素质。从横向来看，则廉洁文化教育要与既有的教育体系紧密结合，把教育机构的素质教育和职业道德教育、家庭美德教育、法制教育结合起来，让廉洁文化贴近工作、贴近实际、贴近生活，发挥廉洁文化潜移默化的作用。

具体来说，首先，要加强学校的廉洁文化建设。针对学生的不同年龄段，从幼儿园到中小学及高校开展各具针对性的廉洁文化教育活动，引导学生树立坚定的廉洁信仰和健康向上的人生追求，彻底改变从前“幼儿教育学技能，大学教育学做人”的教育怪象。其次，加强党政机关、企事业单位的廉洁教育。让廉洁理念深入企业，引导企业廉洁诚信、依法经营，不断优化企业的人文环境和发展环境。最后，是基层的社区廉洁文化教育。鉴于社区的独特性，廉洁教育应围绕居民的文化需求、生活需要灵活多样地开展。把廉洁文化建设与社会主义核心价值观相结合，与社区文化资源相结合，对社区群众进行示范教育和警示教育。根据不同社会群众、不同文化层次、不同年龄段的文化需求，开展贴近实际、贴近生活、贴近群众的廉洁文化活动。

上述不同主体，不同领域的廉洁教育，当其开展之时，也要注意形式的丰富和题材的生动：一是提倡“自我教育”，广泛开展以廉洁从业、遵纪守法为主要内容的核心学习和推广活动；二是抓好“警示教育”，通过社会各有机体组织社会成员观看警示教育片和开展警示教育，认真分析剖析发生在组织内部的违法违纪案例，增强警示教育的针对性；三是深化“示范教育”，在注重运用社会上各种廉洁诚信的典型教育民众的基础上，要大张旗鼓地树立和宣传廉洁敬业典型；四是拓展“氛围教育”，通过多种载体积极为社会全体成员营造富有廉洁文化色彩的氛围。

2.强化宣传力量

首先，以“深圳明镜网”的改进和完善推动廉洁文化网站的建设。网络以其时效性、高效性的特点，即时公布廉政信息，解惑释疑，引导公众关心、理解和支持廉洁文化建设的大政方针，使人们足不出户即可掌握相关信息，增强对政府主体的信心和信任，从而积极投身廉洁文化建设。深圳在廉洁文化信息平台建设方面起步较早，2001年即创办了“深圳明镜网”，此后经过多次改进，基本具备了宣传平台、监督平台、工作平台的功能，已成为深圳乃至全国范围内都有一定影响的门户网站。应进一步创新和完善“深圳明镜网”，使其在不远的将来成为深圳的品牌，并以此为契机带动一批廉洁文化主题网站的建设。

其次，进一步办好“直通车”、“民心桥”、“廉政直击”等反腐倡廉栏目。这些以廉洁为主题的栏目，多年来以其大众媒体所特有的覆盖面广、群众关注程度高的优势特点，最大范围地推动并强化了社会公众对廉洁文化的意识，在全社会范围内涵养廉洁理念、树立廉洁意识、营造廉洁氛围，形成大力推进廉洁文化建设的社会环境。

最后，拓展和丰富廉洁文化活动的平台。除了现有的“市民文化大讲堂”、“深圳读书月”、“社会科学普及周”、“少儿艺术节”外，今后还应该打造一批以廉洁文化为主题、专题的文化活动，并充分发挥音乐厅、图书馆、美术馆、展览馆、博物馆、文化宫、群艺馆、文化广场等文化场所在廉洁文化建设中的作用，以丰富多样的文艺活动普及宣传廉洁文化。

3.建设廉洁文化教育基地

教育基地可以说是廉洁文化传播的重要载体。尤其是那些蕴涵有真实历史和光荣传统的革命传统教育基地、爱国主义教育基地以及历史、文化名人纪念馆等文化景点——它们是廉洁文化的物化形态，凝聚着广博而丰富的廉洁知识和信息。因此，应当把廉洁教育基地的建设和运用，作为廉洁文化建设的一个重要途径。充分挖掘和利用深圳本地廉洁文化资源，与文化、文物、城建、旅游等部门密切配合，高起点、高品位地规划、建设具有教育系统特色、高标准的廉洁文化景观。

建设廉洁文化是一个复杂的系统工程，也是一项长期性工程，任重而道远，需要一代乃至数代人为之努力。在此过程中，应该注重学习借鉴，从深圳实际出发，以兼容并蓄的精神，创造性地吸收借鉴古今中外反腐倡廉建设方面的成功经验，并结合党的先进性建设，将成果充分运用到廉洁文化建设的具体实践中去。更要及时总结、提炼和推广深圳市各部门各单位在推进廉洁文化建设过程中创造的有益做法和新鲜经验，通过各方共同努力，力求多出成果、多出经验，既为廉洁文化建设向纵深推进打下坚实基础，也为全国反腐倡廉建设提供有益的借鉴。

注释：

①《规范行政权力运行深入推进反腐倡廉工作》，《人民日报》2007年2月10日。

②倪星、郜琳：《廉政工作绩效评估指标体系构建研究》，《理论月刊》2010年第12期。

③[德]彼得·艾根：《全球反腐网——世界反贿赂斗争》，四川出版集团、天地出版社，2006年版，第66～67页。