政治捐献、标准执行与中国煤矿安全规制

王建林

(东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

一、引 言

频繁发生的矿难客观上推动了中国煤矿安全规制体制的形成，2005年中国开始实行新版的《煤矿安全规程》，规定了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全规制体制。在新规制体制下，安全生产情况并没有出现好转，重特大安全事故仍不断发生。尽管造成矿难的原因多种多样(如设备落后、人员素质低、疏于管理等)，但有一个原因每次都能对矿难予以解释，那就是安全规制标准不落实。本文从利益集团政治经济学的视角对这一问题进行分析。Stigler(1971)和Peltzman(1976)的观点认为，一项规制政策的出台会受到利益集团的左右，这些利益集团会以各种方式影响政府的决策，最终实现一种力量上的均衡［1］［2］。Helpman和Grossman(1994)则具体分析了利益集团会如何影响到决策的出台［3］，他们把Bernheim和Whinston(1986)的共同代理(Common-Agency)模型改造为一个游说模型［4］，认为利益集团会通过提供“政治捐献”——赞助或直接行贿的方式来收买政府，政府则相机提供利益集团乐见的规制政策。

国内已有部分文献从经济学的角度研究安全规制标准。肖兴志和孙阳(2006)曾重点讨论了煤矿安全规制标准的设计问题，认为煤矿安全规制标准的设定应以绩效为导向，提到了“规制者拥有的自由裁量权也将成为规制俘虏中租金的来源”［5］。肖兴志和陈长石(2009)分析了煤矿安全规制的波动问题，认为安全规制波动的原因在于偏向经济增长的政绩考核制度以及缺乏独立性的安全规制机构设置［6］。本文认为煤矿安全规制波动本质上就是安全规制标准执行的波动，因为安全规制标准是一种制度规定，本身是不会波动的，波动的根源在于标准的执行存在问题，因此本文对安全规制标准执行的研究应是对上述研究的补充和延伸。与本文相关的一类文献还有对地方政府政策执行力的研究，即地方政府是否会忠诚地执行中央政策问题。Peng(1996)认为在改革开放之前(1949－1979)，中国实行的是计划经济，整个经济体类似于一个大的公司，中央政府拥有绝对的权威，改革开放之后，中央-地方的关系开始发生变化，地方政府不再忠诚地执行中央政府的政策［7］。Feinerman(1998)认为分权后中央政府的行政和经济资源的减少导致了中央政府无法充分控制地方政府［8］。Huang(2002)认为即使中央政府可以通过各种方式监管地方政府，但中国复杂的政府机构体系使得这种监管并不完善［9］。Wedeman(2001)则提出，中国各级政府间复杂的、多层的委托代理结构使得中央政策难以得到有效贯彻，其中干部的能力带来的影响最大，即使各级政府干部中95%是合格的，由于每一级政府都有不合格的干部，最终中央命令能正确传递到地方的概率仅有77%［10］。与上述文献不同，本文从政治经济学的角度考察地方政府政策执行力问题，虽然本文特别关注煤矿安全规制标准的执行问题，但其他领域的地方政府政策执行力问题也同样适合这一分析框架。

二、模型的构架

“政治捐献”原本是西方民主政治中的概念，它指的是向从事竞选活动或其他政治相关活动的个人或团体提供的捐献。在西方民主政治中，政党建立组织、参与竞选等政治活动需要支出大量费用，由于存在这种需要，大部分西方国家允许企业、个人向从事这些活动的个人或团体提供现金、有价证券、不动产、动产等“政治捐献”。中国的政党体制和选举制度不同于西方，不存在西方典型意义上的“政治捐献”，但就金钱换取政策影响而言，类似的现象在国内却是存在的。例如，中国煤矿企业向地方规制者赠送“干股”就类似于“政治捐献”①文中的“政治捐献”采用了Grossman和Helpman(1994)的定义，特指的是为换取政府政策支持而发生的寻租性支出，称其为“政治捐献”主要是为了与学术研究惯例一致，并无其他特殊含义。。Qian和Weingast(1997)指出，正如企业内部的管理者天生没有义务把追求股东利益最大化作为自己的目标一样，地方政府也天生没有义务把本地居民的福利最大化作为自己的目标［11］。当煤矿企业向地方政府支付“政治捐献”时，地方政府肯定会关照企业的要求，在安全规制方面“高抬贵手”。中国的中央政府负责制定安全规制标准，由于中央政府的权力来自全体人民，其自利倾向较地方政府轻，制定标准的依据仅是最大化社会总福利，但中央政府无法监督地方政府执行安全规制标准的情况，中央层面设置的国家煤矿安全监察局无法胜任这项工作。张立宽(2005)认为中国每个矿井每月接受执法检查的时间只能以小时甚至分钟计。煤矿企业通过“政治捐献”积极游说地方政府的同时，矿工工会无法提供“政治捐献”影响规制机构。在国有煤矿企业，工会是附属于煤矿企业的行政机构;在私有煤矿企业，则根本不存在工会［12］。Olson(1965)在其经典名著《集体行动的逻辑》中提到，利益集团对政策制定者进行游说时，会产生严重的“搭便车”行为，我们认为无论利益集团能否解决“搭便车”行为，其成员都能够被组织起来［13］。这里借用Helpman和Grossman(1994)及Bernheim和Whinston(1986)的分析框架［3］［4］，将上述政治过程视为一个共同代理博弈，煤矿企业和矿工相当于委托人，地方政府则相当于共同代理人。

设煤矿安全规制标准为p，煤矿企业的利润和矿工的效用均为安全规制标准的函数，分别为f(p)和s(p)，煤矿企业和工人数量都为1。首先，考虑中央政府制定标准的过程，其制定标准时只考虑最大化社会总福利水平(即W=f(p)+s(p))，最终中央政府制定的标准为p*=argmaxW。地方政府选择执行标准时不会只考虑社会总福利水平，当煤矿企业向地方政府提供“政治捐献”C1(p)时，它还会考虑获得“政治捐献”带来的效用，如果此时矿工不存在工会组织，无法提供“政治捐献”，那么地方政府的目标函数为G(p)=C1(p)+aW(p)。其中，a为地方政府赋予社会总福利的权重系数且a＞0，它是对地方政府“仁慈”的度量。设W1为煤矿企业利益集团的收益函数W1(p)=f(p)。根据Helpman和Grossman(1994)的研究结果［3］，若(C'1，p')为这一博弈过程子博弈精炼纳什均衡，它需要满足以下四个条件:

(i)C'1=max［W1(p')－B'1，0］ (B'1为常数)

(ii)p'=argmaxC1+aW

(iii)p'=argmaxW1－C1+C1+aW

(iv)C1(p')+αW(p')=aW(p*)

条件(i)确保煤矿企业的“政治捐献”水平非负，同时不大于煤矿企业游说带来的收益;条件(ii)说明在均衡时地方政府的利益得到最大化;条件(iii)说明在均衡时煤矿企业与地方政府的利益之和得到最大化;条件(iv)说明当煤矿企业不提供“政治捐献”时，地方政府仍能得到相同的效用。如果比例为b的矿工组成工会团体且b∈ ［0，1］，并支出为C2(p)的“政治捐献”游说地方政府，那么矿工工会便成为一个利益集团，此时地方政府执行安全规制标准时还会考虑来自矿工工会的“政治捐献”，其目标函数变为G(p)=C1(p)+C2(p)+aW(p)。设W2为矿工工会的总收益函数 W2(p)=bs(p)，根据 Helpman 和 Grossman(1994)的研究结果［3］，若(C″1，C″2，p‴)为这一博弈过程子博弈精炼纳什均衡，那么它也需要满足以下四个条件:

(i)C″1=max ［W1(p″)－B″1，0］ C″2=max ［W2(p″)－ B″2，0］ (B″1，和 B″2为常数)

(ii)p″=argmaxC1+C2+aW

(iii)p″=argmaxWi－Ci+C1+C2+aW (i=1，2)

(iv)C1(p″)+C2(p″)+aW(p″)=C2(p‴)+aW(p‴)

C1(p″)+C2(p″)+ αW(p″)=C1(p')+ αW(p')

p‴=argmaxC2(p)+aW(p)

条件(i)确保煤矿企业和矿工工会的“政治捐献”水平非负，同时不大于他们游说带来的收益;条件(ii)说明在均衡时地方政府的利益得到最大化;条件(iii)说明在均衡时各利益集团和地方政府的利益之和得到最大化;条件(iv)说明当两个利益集团中的任何一个不提供“政治捐献”时，地方政府仍能得到相同的效用。

三、模型的参数化

为了更清晰地考察安全规制标准的选择问题，我们将上述模型参数化。假设代表性煤矿企业的利润函数为

f(p)=－αp2/2+βp (α＞0，β＞0)

也就是说，煤矿企业的利润水平与安全规制标准之间是非线性关系。当安全规制标准制定的很低时，提高安全规制标准会增加企业利润①我们可以这样理解，当最起码的安全设施都没有时，正常的生产可能也无法进行，此时煤矿企业的利润会随着安全标准的上升而增加。;当安全规制标准达到一定水平后，提高安全规制标准对利润有负面影响。对f(p)求一阶条件可得企业自己偏好的安全规制标准水平为p=β/α。这个安全规制标准仅仅最大化了企业利润，在文后的论证中将会发现这个安全规制标准实在太低了。假设代表性矿工的效用函数为

s(p)=cp(0＜c≤β)

中央政府制定安全规制标准时会考虑企业利润和矿工效用之和:

W(p)=－αp2/2+βp+cp

根据一阶条件，中央政府制定的标准水平为p*=(β+c)/2。求W(p)的二阶导数为－α＜0，满足极大值充分条件，因此我们可得到命题1:中央政府应制定安全规制标准(β+c)/α方能最大化社会总福利，在不存在各方游说的情况下，地方政府也将执行这一标准。

(一)单利益集团游说模型

单利益集团游说指的是煤矿企业组成利益集团、矿工不组成工会的情况，这一假设比较符合中国现实。根据Bernheim和Whinston(1986)提出的真实纳什均衡(TNE)概念［4］，均衡时地方政府选择的执行标准为p'=argmaxW1(p)+aW(p)，将W1(p)、W(p)代入并求一阶条件，我们得到p'=［β(1+a)+ac］/［α(1+a)］。计算二阶导数发现满足极大值的充分条件，比较后发现地方政府选择执行的安全规制标准低于中央政府制定的安全规制标准。接下来求解煤矿企业的“政治捐献”水平。根据子博弈精炼纳什均衡的概念，我们有C1(p')=a［W(p*)－W(p')］，将p*和p'代入计算后得到煤矿企业的“政治捐献”水平为C1(p')=ac2/［2α(a+1)2］ ＞0。我们进一步计算发现∂p'/∂a＞0，表明地方政府越重视社会总福利(a越大)，越倾向于执行一个较高的安全规制标准，即如果地方政府是一个较“仁慈”的政府时，其对中央政策的扭曲度将下降。因此，我们可得到命题2:当只有煤矿企业提供“政治捐献”时，地方政府选择执行的安全规制标准水平为［β(1+a)+c］/［α(1+a)］，煤矿企业的“政治捐献”水平为ac2/［2α(a+1)2］。

下面比较煤矿企业和矿工在煤矿企业提供“政治捐献”前后的福利变化。当地方政府执行安全规制标准p*时，煤矿企业的利润水平为f(p*)=(β2－c2)/2α;当地方政府执行标准为p'时，煤矿企业的利润水平为f(p')=［(a+1)2β2－a2c2］/［2α(a+1)2］，二者的利润之差为 f(p')－f(p*)=［c2(a+0.5)］/［α(a+1)2］＞0。可见，地方政府将安全规制标准由p*降低为p'后，煤矿企业的利润水平得到提高。但煤矿企业在获得高利润之前还付出了“政治捐献”，扣除“政治捐献”后的“净福利”为f(p')－f(p*)－C1(p')=c2/［2α(a+1)］，该式仍大于0，因此煤矿企业向地方政府提供“政治捐献”的行为确实提高了自身福利。矿工效用是安全规制标准的严格增函数，因此安全规制标准由p*降低为p'后，矿工的效用必然下降s(p')－s(p*)=－c2/［α(a+1)］＜0。

(二)双利益集团游说模型

以下我们分析煤矿企业组成利益集团、矿工组成工会团体的情况。根据Bernheim和Whinston(1986)的分析，对于共同代理博弈，只有真实纳什均衡(TNE)才具有焦点性质［4］，所以此时地方政府执行的标准为p″=argmaxW1+W2+aW。将W1(p)、W2(p)和W(p)代入并改写为p″=argmax－αp2/2+βp+bcp+a(－αp2/2+βp+cp)。根据一阶条件，我们可以得到p″=［β(1+a)+c(b+a)］/［α(1+a)］，此时二阶导数满足极大值的充分条件。煤矿企业和矿工工会的“政治捐献”可通过联立以下(1)式和(2)式得到:

然而在联立求解之前，我们必须得到p‴的值。根据TNE的概念，p‴应满足p‴=argmaxW2(p)+aW(p)。代入W2(p)和W(p)后，根据一阶条件，我们可得到p‴=［a(β+c)+bc］/aα，二阶导数满足极大值的充分条件。经过变换，(1)式和(2)式可改写如下:

代入p'、p″和p‴，我们可以得到命题3:当煤矿企业、矿工工会同时提供“政治捐献”时，地方政府选择执行的安全规制标准水平为［β(1+a)+c(b+a)］/［α(1+a)］，煤矿企业的“政治捐献”水平为 ［c2(a+b)2］/［2aα(a+1)2］，矿工工会的 “政治捐献”水平为(b2c2)/［2α(a+1)］。

我们发现与单利益集团游说模型的分析结果不同，当矿工组成工会团体时，地方政府执行的标准不一定会低于中央政府制定的标准，其中矿工参与工会的人数比例b具有关键作用，参与工会的矿工人数越多，地方政府执行的标准越高。当不存在矿工组织时，单利益集团游说模型是双利益集团游说模型的特例，此时地方政府执行的安全规制标准最低。

四、结论及政策建议

本文使用利益集团游说模型分析了中国煤矿安全规制中的标准制定与执行问题。研究发现，煤矿企业存在支付“政治捐献”的现象，矿工工会无法提供“政治捐献”，最终地方政府会相机选择较低的执行标准，因此博弈力量的失衡可能是当前中国矿难频发的重要原因。纵观世界各国，矿工和工会都是安全规制的重要组成部分和参与方。在印度，矿山安全管理总局是最高的规制机构，它就吸纳矿工作为监察员;在美国，矿工联合会更是以安全生产和保障矿工健康作为自己的终极目标，它接受矿工举报，开展安全巡检。因此，中国下一步安全规制改革的核心应是平衡各方利益，本文认为应做到:(1)继续打击煤矿企业的“政治捐献”行为。随着国家查处力度的加强，煤矿企业“政治捐献”方式变得很隐蔽。为打破局面，应整合全社会的力量，除了自上而下的行政监督之外，更需要发挥自下而上的社会力量监督。(2)建立真正独立的安全监督机构。一个可行的方案是实行大区制的煤矿安全规制体系，实行垂直管理，从经费到人事等方面完全独立于地方政府与煤矿企业。(3)大力加强矿工工会建设，使工会真正能维护矿工的合法权益、保护矿工的人身安全，同时鼓励媒体更多的关注矿工的生存状况。在本文中一个被忽视的制度安排是问责制，问责制下的地方行政官员可能因矿难而被免职，这如同“政治捐献”一样会进入其效用函数。目前，实证规制经济学得到了突飞猛进的发展［14］［15］，纳入问责制等因素从实证角度进行分析将是我们下一步研究方向。

［1］ Stigler G．J．The Theory of Economic Regulation ［J］．The Bell journal of economics and management science，1971，2(1)，pp．3－21．

［2］ Peltzman S．Toward a More General Theory of Economic Regulation ［J］．Journal of Law ＆ Economics，1976，19(2)，pp．211－240．

［3］ Helpman E．，Grossman G．Protection for Sale［J］．American Economic Review，1994，84(4)，pp．833－850．

［4］ Bernheim B．D．，Whinston M．D．Menu Auctions，Resource Allocation and Economic Influence［J］．The quarterly journal of economics，1986，101(1)，pp．1 －31．

［5］ 肖兴志，孙阳．煤矿安全规制的理论动因、标准设计与制度补充［J］．产业经济研究，2006，(4):62－67．

［6］ 肖兴志，陈长石．经济发展、安全规制与政绩考核——煤矿安全规制强度波动的经济解释［D］．第九届中国经济学年会，2009．

［7］ Peng M．W．Modeling China's Economic Reforms through an Organizational Approach［J］．Journal of Management Inquiry，1996，5(1)，pp．45－58．

［8］ Feinerman J．V．The Give and Take of Central-Local Relations［J］．The China Business Review，1998，pp．16－23．

［9］ Huang Y．Managing Chinese Bureaucrats:An Institutional Economics Perspective［J］．Political studies，2002，50(1)，pp．61－79．

［10］ Wedeman A．Incompetence，Noise and Fear in Central-Local Relations in China［J］．Studies in Comparative International Development(SCID)，2001，35(4)，pp．59－83．

［11］ Qian Y．，Weingast B．R．Federalism as a Commitment to Perserving Market Incentives［J］．The Journal of Economic Perspectives，1997，11(4)，pp．83－92．

［12］ 张立宽．我国煤矿安全的体制之痛 ［J/OL］．http://www．china5e．net/news/meitan/200506/200506220225．html，2005/6/22．

［13］ Olson M．The Logic of Collective Action:Public Goods and the Theory of Groups(Second Edition)［M］．Cambridge:Harvard University Press，1965．pp．115 －127．

［14］ 肖兴志，陈长石．规制经济学实证研究方法的演进与展望［J］．财经论丛，2011，(4):22－27．

［15］ 魏玮，毕超．食品安全的需求、供给与规制研究新进展［J］．商业经济与管理，2011，(12):53－60．